谈“人民卫士”制度对金融监管制度革新的启发

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摘要：2008年的金融危机迅速席卷全球，然而在很多美国时任政府官员及金融高管的口中，这场金融危机更像是一场不能避免的“完美风暴”。然而事实上，在这场金融灾难背后体现出的是监管思路上的欠缺。纵观私人利益主义、自由放任主义、公共利益主义等三大监管理念，或多或少都有些不足之处，但是足以取长补短，做以监管理念上的革新。同时，“人民卫士”制度这一来自于域外的制度也可以应用于国内的探讨之中。

关键词：监管理念 人民卫士 制度革新

一、金融危机的缘起之争

2008年美国蓄积已久的“次贷危机”一触即发，由于世界金融系统“牵一发而动全身”的特点，这场危机所带来的“蝴蝶效应”率先波及北欧的一些国家（诸如冰岛，芬兰），进而快速蔓延至全球，造成了一场旷日持久的金融危机。然而在这样的情况下，美国的财政当权者依然不遗余力的掩饰自身在这场金融浩劫中的失职与制度构建的缺失。美国前任美联储主席艾伦・格林斯潘将这场危机归结为“典型的盲目乐观的泡沫”（classic euphoric bubble）和“百年一遇的洪灾”（hundred year blood）在各国诸多财政官员口中，这场灾难是偏离了正常轨道的“意外事件”或是“完美风暴”，是诸多事件“恰如其分”的进行了组合，并且同时发生，最终不幸的造成了全球金融系统被摧毁这样一个结果。时任美国财政部长的盖特纳的一席话也印证了高层对于“意外事件说”的看法：如果我们能做的更好，我们绝对会毫无保留的做到更好。相反，我们别无选择。这就是最根本的教训。

当然，如果将一场波及如此之广，破坏力如此之大的危机说成是一场巧合的叠加，这显然是颇具宿命论味道的痴人说梦。在《金融守护人》一书中，三位美国作者：詹姆斯・巴斯、小杰罗德・卡普里奥、罗斯・列文，同样并不认同这种偶然性的起因。在本书中，三位作者通过走访国际清算银行、芝加哥联邦储备银行、波士顿联邦储备银行、爱尔兰中央银行等大型金融机构，收集第一线分析数据与经验成果，最终以监管制度供给缺失为切入点，梳理了一系列导致本次危机的理念性和制度性原因。当然，这本书的研究范围并不仅限于这场次贷危机所引发的全球金融海啸，在全书的最后一个章节，作者仍然以批判的视角审视了被社会各界视作美国金融“救世主”――《多德・弗兰克华尔街金融改革法案》，书中直陈这部美国有史以来最冗长的金融法案的种种弊病，并对未来可行的制度做了构想，其大概的思路是：设计一个由民众选举产生的，能够保证其制度制定基于公众利益考量而非政治团体利益的金融监管机构――人民卫士，这也就是本书命名的由来。

当然，08年这场金融危机现在看来已经渐行渐远，世界经济也在井然有序的走向复苏。这是不是说我们现在再来审视这场危机发生的原因就失去意义了呢？当然不是这样。如何对抗危机是一码事，而如何预防危机又是另一码事，在危机过后，我们似乎可以对危机应对的探讨暂时松一口气，但是对于危机的预防我们却不能不加以考量。正所谓防患于未然，如果在“亡羊”之前，我们先去补好制度的“牢”，那么我们完全有能力避免危机的发生，而非像盖特纳当年以无法预见作为监管不利的遮羞布。

二、金融危机缘起背后监管理念的管窥

正如前文所说，金融危机绝不是一连串巧合的叠加，在偶然的背后隐藏的是危机事件发生的必然性。本书主要从监管制度缺失、官员道德风险、政治集团左右等几个方面论证了这一“必然性”。文章的开篇并未像其他论述危机原因的著作和文章一样，手就从制度层面谈起，而是从理论层面起笔，梳理了监管制度背后的三大主流理念：自由放任主义（laissez faire）、公众利益主义（public interest view）、私人利益主义（private interest views）。

（一）自由放任主义

其中自由放任主义理念基于完全市场假设。在完全市场的逻辑下，市场有足够的能力自我消化交易当中的摩擦与相关成本，所有的合同可以无迟延的履行，公众不需要消费者保护措施或反欺诈措施，这种监管逻辑的经济学原理是公众在进行金融消费时掌握的信息与金融机构是等量的，因此可以准确的把握合同的细节与风险，因此施以额外保护这一干扰效率的手段就显得颇为多余，这也构成了早期的监管理念。作者为了驳斥这种横行于金融领域的自由主义理念，辨析了两种监管行为在完全市场和非完全市场中的表现，从而得出结论：在完全市场下，最终的风险也会由部分投资者承担，更何况，两者之间的信息天生就是不对称的。

（二）私人利益主义

再来看私人利益主义理念下的监管制度。私人利益者认为尽管存在市场失灵和法律体系失灵，但是政府往往缺少激励和能力去矫正由此造成的负面影响。私人利益者往往承认信息不对称、外部性和规模经济与范围经济的存在，亦认为善意，全知的政府能够通过实施金融监管措施，来减少法律体系不完备所造成的连锁反应，因此区别于自由放任主义。同时，私人利益主义认为监管中存在政府失灵，这一点又不同于公众利益主义。私人利益者理论基于对人的本质的反思，这一理论认为人生来就是追求私利的，正如商人会追求经济利益，政府官员也会追求个人的利益，但是官员可以通过实现社会公益的手段来满足个人利益，比如在选举制下的民主国家，政府官员会通过满足社会利益宿求的方式谋求连任，在这样的逻辑思路的推理下，“私人利益主义”似乎为官员道德性缺失所带来的风险加上了一层保障，毕竟他们会以实现社会利益作为自己的进身之道，相应而来的制度体现就是缺少了对官员决策行为的监管，按照本书作者的说法：这场金融危机爆发之前，美国的金融监管制度一直受到私人利益主义的影响而纵容了权力寻租，加剧了一系列的金融“倾向性政策”。在现实中，私人利益主义一个最明显的表征便是金融机构负责人与金融政策制定者之间的“旋转门”，包括艾伦・格林斯潘在内的诸多美国财政高管都曾在大型金融机构担任负责人，当然，如果按照“私人利益主义”的角度来看，他们有理由在入职之后恪尽职守做出公允的监管决策，但是事情的发展并不如预期那样尽善尽美。他们在入职之后的一系列为金融机构自由化铺平道路、为金融机构加杠杆松绑、为金融产品无节制创新解禁的政策似乎并不能被认为是排除了既有利益干扰的理性决定。因此，作者认为，私人利益主义对于金融监管制度而言也存在着巨大的弊端。

（三）公众利益主义

公众利益主义认同金融市场存在信息不对称的现象，并且认为政府有足够的信息和能力解决当前市场失灵的问题。按照本书作者的表述，公众利益主义为以下两类金融监管政策提供了理论依据：限制金融机构投资的监管措施以及强制金融机构持有一定规模的自有资本的措施。这是因为金融监管的动机源于规模经济和范围经济，因为上述两种规模的经济模式鼓励金融机构扩大规模，开发复杂的金融产品，外部性的存在则意味着规模庞大、复杂的金融机构的破产可能蔓延到更多的领域，因此，从社会公共利益的角度出发，应该着重对上述领域进行金融监管。但是，公众利益主义之所以信赖政府的调控是“万能的”，前提是政府有通畅的信息渠道。当银行破产将会产生负外部性，而债权人因为信息不对称而无法左右银行的风险行为，那么拥有足够信息的政府就应当出面帮助债权人选出他们认为合适的金融机构负责人。但是，问题随之而产生。政府是否果真拥有那么完备的信息储备可以及时发现当前金融市场的失灵现象？答案应该是否定的。政府通过法律手段调控的滞后性是人所共知的事实，如果按照这一主义的观点，仅依赖于信息充足的政府，那么迟滞反应所带来的灾害就不能第一时间被发现，我们就要任由在危机肇事以后才能做出缓慢的反应。因此，笔者认为，在公众利益主义倡导政府调节的主力地位之余也要重视行业内部进行的自我监管与约束，因为内部监管的时间差要远小于信息传导至政府部门的时间。

三、对于“人民卫士”制度的商榷

（一）“人民卫士”制度的构想

在《金融守护人》一书中，作者在总结了既往监管制度的不足以后，提出了一种新的监管思路：成立一个专门的金融监管机构（作者称之为“人民卫士”），给予“人民卫士”一定的权力：随时获取有助于其评估金融监管状况的信息；随时从金融监管部门获取有用的信息；任何隐瞒、妨碍或阻挠信息提供的人都将受到相应处罚，包括丧失就业的机会。获取的所有信息都将公之于众（除非涉及隐私的信息保密，但保密的力度要低于原有监管部门的保密程度）。同时“人民卫士”也要承担一定的责任：每年向政府的立法和行政部门提交报告，评估金融监管部门当年在促进金融体系安全稳健运行方面的表现。该机构没有对中央银行、监管部门、金融机构和金融市场的控制权，换言之，就是不能干涉央行或金融监管部门的权力或职责，亦没有任何监管权，只负责对金融服务业的各个领域进行评估。人民卫士机构有三大特征：政治独立性（最高层管理者需由总统任命并参议员确认）、独立于金融市场（该机构高层在卸任后很长一段时间内不允许受雇于金融服务行业）、建立相应的信息资源获取渠道。

（二）“人民卫士”的积极影响

“人民卫士”的构想对于全世界范围内既存的监管机制而言是前所未有的新奇设想。因为它是一个具有强力信息索取权、披露权但是又不具有对金融机构控制权的机构。那么它的存在封锁了从原有的私人利益主义出发而形成的“旋转门”，从而让大型金融机构的负责人与监管机构不能自由的流动，减小了政策制定的偏失可能。

在机构在金融监管体系的位置上看，它超然于各类金融服务机构甚至也不属于监管部门，它的主要任务就是做好信息的传导与披露。这样的独立性决定了它可以不必受政治力量的干扰，也不用谄媚于金融行业，拥有能够进行综合评价的必要资源。因此，它的公正性值得人们信赖，同时由于其独立性，它也可以从旁观视角对于目前的金融监管政策做以评判，从而使金融政策经受更广泛的讨论。

（三）对于“人民卫士”构想存在问题的探讨

“人民卫士”的构想在笔者看来有些理想主义而忽略了实践运行中可能出现的问题。其中一个重要问题就是权力配置不均衡的问题。在作者的构想当中，“人民卫士”对于信息的索取权不可谓不大，虽然我们可以通过制定规定的方式来确定它有这样的权力，但是在现实运行中，如何让“人民卫士”所获取的信息就是真实的有保障的，这还需要投入巨大的成本，一来是“人民卫士”的组成人员要有足够的专业素养，可以通过提供的数据来初步甄别，二来，也要有一个技术性的监管机制，通过监测该机构的日常营业状况来验证数据的真伪。

另外就是团队激励制度的问题。上文已经说过，为了维持“人民卫士”能够正常的开展金融业的评估活动，就要拥有一个专业化水平较高的团队。这也就决定了这支团队不同于一般的政府官僚队伍，因此，随着专业能力的差异，“人民卫士”的专职团队成员的薪酬也要相应的提高。而且应该高于同类金融机构行业岗位的薪酬，如若不然，必然发生因为激励机制不佳而产生的负效应，诸如团队成员离职等等。但是如果要将这一机构的人员薪酬提高至高水平，因为选民（纳税人）并不希望其薪酬水平达到使其有效运转的水平，因为在普通纳税人的视角来看，一个公务部门有这样极高的薪酬是并不正常的。所以，实行如何的激励制度来留住团队的专业人才也成为了一个重要问题。

最后，就是基于私人利益主义来审视“人民卫士”成员道德性的问题。每个人都有内生的私益倾向，当然，这一机构的官员也同样会存在这样的问题。尽管我们封锁了“旋转门”，但是这并不能根本上使官员恪尽职守，不与金融服务业发生节外生枝的来往。正如林达所言：在立法的思维中，官员的道德是靠不住的。因此，同样地，与“人民卫士”的高管的腐败做斗争又成为了我们要慎重审视这一制度的原因。

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