浅谈刑事立案监督“应立而不立”问题及对策探析
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摘 要：立案程序是侦查机关实施侦查措施和采取其他强制措施的必经程序，没有立案程序，侦查机关便无法开展侦查行为，因此，立案是整个刑事诉讼程序的开端和起点。在实务中，侦查机关往往由于多方面原因对应立案件不予立案侦查，不仅违反《刑事诉讼法》，亦容易导致犯罪分子免于处罚，公平正义得不到保障。因此，针对侦查机关“应立而不立”的行为，创新制度，强化监督，尤有必要。
一、概述
“应当立案”是指已经发生的行为事实符合我国《刑法》规定的犯罪构成要件，并且不具有《刑法》规定的违法阻却事由，公安机关应当将该行为作为一个犯罪案件进行侦查处理的行为。“应当立案而不立案”是指公安机关对上述行为不予立案侦查的行为。它包含了三层意思：一是具有办案职能的公安机关应当知晓办案的法定程序和立案标准；二是公安机关办理的案件符合立案标准实际应当立案而没有立案；三是公安机关办理的案件应当收集关键证据而没有收集造成不立案。①
在司法实践中，“应当立案而不立案”的情形经常发生，这种行为不仅损害刑事案件中受害人以及相关利害人的利益，而且使有关机关的司法权威性降低。因此，对于此现象，笔者从其相关情形以及问题的对策予以浅析。
二、公安机关“应立而不立”的主要情形
实践中，检察机关在开展刑事立案监督活动所受到的阻力往往来自公安机关由于种种原因导致的“应立而不立”，主要有以下情形：
（一）非刑罚化处理导致的应立而不立
这种情况是指公安机关把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理，其区别于权力寻租式的应立而不立。非刑罚化处理轻微的犯罪案件是刑法发展的一个趋势，所谓“轻轻重重”，即是这种趋势的体现。对于一些犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的案件，公安机关往往对所获事实进行自由的判断。并且由于被害人因素的影响，如获得经济赔偿等，也导致非刑罚化的处理。
（二）权力寻租、权利庇护背后的应立而不立
公安机关对符合法定立案条件的案件故意不予立案主要有两种表现形式：一是公安机关接到报案后或者已经发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，故意不作出刑事立案决定，此即“有案不立”；二是公安机关以治安处罚标准或方式立案处理应当受刑事处罚的案件，此即“以刑代罚”。②当然这种情况的产生，是由于执法人员未能恪守自己的职责，进行无底线的权钱交易等不合法的手段，这也致使其成为检察机关监督的重点情形。
2010年底，某县税务局一税务检查小组三人在年终例行税务、企业账目规范化检查中，发现某公司偷逃税款10万元，占该企业全年应纳税款的12%。然而在税务机关要求其缴纳时，该公司仍拒绝补缴相关税款，税务机关遂根据相关法律规定，将案件移送公安机关处理。在该案件办理过冲中，该公司向公安局侦查大队“捐款赞助”6万元。经群众举报，在本案中，公安机关对行政执法机关移送的案件不予立案，就是基于该公司向公安机关“捐款赞助”而寻求的一种权利庇护，而这种权利庇护在实现行政执法案件与刑事司法衔接的过程中，成为阻碍司法进步的一大障碍。
（三）因消极管辖产生的应立而不立
因管辖问题产生的立案问题有两种，即应当立案而不立案、不应当立案而立案。管辖又包括积极管辖和消极管辖，积极管辖即公安争夺管辖权，易于产生不应当立案而立案的现象；消极管辖即公安机关不愿管辖，易于产生应当立案而不立案的现象，而这种现象主要发生在地区管辖冲突中。检察机关在实施该类情形的监督时，由于有多方的配合，往往容易产生较好的效果。但由于各地的公安机关办案经费、行政性压力等特殊情况，检察机关对于因管辖权消极冲突而产生的应当立案而不立案的案件的监督，往往需要跨越省界、市区的限制，寻求合作，但同时也存在着矛盾，需要在司法实践中根据实际情况解决。
（四）其他原因导致的应立而不立
除上述几种主要原因导致的应立而不立外，在实践中，公安机关可能会出现其他应立而不立的情形。如监督的乏力，在实际执法过程中，单人承办，“一竿子到底”，使得办事透明度低，给予了以案谋私可乘之隙；如相关人员的专业水平不达标，做出了不正确的判断，导致无法立案。
三、对“应立而不立”问题的对策探析
（一）加强监督意识，维护司法权威性
案件进入司法程序的发展牵扯着受害人以及相关利害关系人的利益，因此检察机关要有效全面监督公安机关立案受理时以及其立案结果的相关情况，这是一种全面监督的体现。监督意识的树立与增强，监督范围的扩大都是当下司法环境所要求的。特别是出现不立案的情况，就要给予有效监督，并且让受害人清楚案件的情况，认识到有关机关是合法合理的进行司法活动，使受害人信服于司法机关，并且在一定程度上维护了司法权威性。
（二）深入合法监督，实现有效合理创新
创新是开展监督工作中不可或缺的环节，工作方法的创新不仅在追求司法监督工作准确性的情况下提供了合理途径，而且提高了司法监督的效率，是深入合法监督的必然选择。有些学者认为检察机关应与公安机关、行政执法机关建立同步的案件信息共享方式，使三大机关在第一时间互相明确案件进入各个程序阶段的情况，了解案件的进度以及相关的处理结果。通过联网信息的确认可以给予相关的审查，从而做到监督。这种监督方式大大提到了效率，使检察机关在利用有效及时的信息，合理正确的做出有关立案的处理结果，做到事前监督，有效监督。不管如何创新工作手段，都要做到合法有效的创新，立案监督是检察机关司法工作中的重要环节，可能会使犯罪分子得到有效的制裁，关乎受害人的利益，因此，拥有合理有效的立案监督方式是创新工作中所必须做到的。
（三）加快立法完善，保障监督落实到位
完善刑事立案监督的程序，要赋予检察机关立案监督调查权、程序选择权、违法处分建议权。③实现刑事追诉活动的明确性与准确性是刑事立案监督的目标，当一个案件要做到依法处理立案问题时，就必须做到有效的调查与了解。在实务中，面对不同性质的案件，可以采取区分处理的原则，依据实际案件情况中诸多因素的现实问题来合理的实施监督手段，不仅节省了司法资源，而且有效的保障立案监督效果的实现。
四、结语
中国法治目的实现需要各方面因素的配合与衔接，尤其是在诉讼程序方面更需要公正、公平、合理、合法的设计。在实践操作中，司法人员更应该恪守自己的职责，依法履行法律所规定的事项，让人民群众感受到公权力所运用下的权威性与合法性。由于公民的法律意识在不断的进步，而呈现出一种公民随时监督公权力的状态，因此在司法的进程中，面对公权力与公民权利之间的关系，要给予谨慎的态度，在现有的保障监督体系下不断的完善与发展，使公民权利得到有效的保障，且对公权力的监督落实到位，这必是追求法治进步的合理选择。因而，使有罪之人得到合法有效追诉便是检察机关在刑事立案监督中所必须面对的问题，若做到应当立案而立案时，便是给予了受害人一个满意的答复，且维护了司法的尊严。刑事立案监督的重要意义，在于其关乎公平、正义与人权，而其本身，只是实现这重大意义的手段。（作者单位：西北政法大学）
注解：
① 葛春湘、李国荣：《对“应当立案而不立案”监督的思考》，载于新浪宜宾，2013年。
② 申奇志：《刑事立案监督中存在的问题及其对策》，载于《山西政法管理干部学院学报》，2013年3月第1期。
③ 彭志刚、王贞会、许晓娟：《刑事立案监督的问题与对策探析》，载于《浙江师范大学学报》，2010年第1期。
参考文献：
[1] 李志辉.[刑事立案监督案例评析].湖南大学出版社，2006年3月第1版；
[2] 刘晴.[侦查监督实务与技巧].中国检察出版社，2013年8月第2版
[3] 葛春湘、李国荣.[对“应当立案而不立案”监督的思考]，载于新浪宜宾网，2013年
[4] 申奇志.[刑事立案监督中存在的问题及其对策]，载于[山西政法管理干部学院学报]，2013年3月第1期
[5] 彭志刚、王贞会、许晓娟.[刑事立案监督的问题与对策探析]，载于[浙江师范大学学报]，2010年第1期