关于完善会计委派制之探讨
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中图分类号：F231.6 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2009）05-094-02
摘要近年来，会计信息严重失真，已影响到国家宏观调控和市场经济的健康运行。而会计信息失真严重,会计人员难辞其咎，因此改革会计人员管理体制、实行会计委派制势在必行。本文首先介绍了我国会计委派制实施的实践过程和基本模式；对其作用进行了肯定；并指出，目前我国在实施会计委派制的过程中出现的一些问题需要解决；文章最后对完善我国会计委派制提出了几点建议。
关键词： 会计委派制；会计人员；管理体制；问题；建议
一、实施会计委派制的意义
通过实行会计委派制，能够向企业外部提供真实可靠的会计信息，能够代表政府加强对企业违法违纪行为的监督，能够遏制腐败现象的日益严重，能够增强会计自身水平的提高。可以说，就目前中国的国情来讲，会计委派制符合国家的利益，符合人民的利益。
1.符合财政改革方向,有利于政府加强宏观管理
会计委派制在本质上是一种以国家利益、社会公众利益为先的强制性措施，是一种重新确立会计人员在会计监督中应当承担的职责和行使的权力，以及保证其履行职责的组织管理形式和相应措施，它有力地加强了政府的宏观管理。
2.强化管理与服务职能，有利于国有企业改革的推进
会计委派制的推行，是建立财务监督约束机制的一个有效举措，它在充分保证企业经营自的基础上，通过委派会计常驻企业内部，直接参与企业财务活动，是企业的财务预算约束能真正“硬起来”，使国有企业真正成为责、权、利有机结合的法人主体。国有企业实行会计委派制，不仅强化了参与重大经济活动的计划、预测和决策职能，而且确保对外投资、担保、抵押等高风险活动的程序合法、资料完整、责任明确，促进了企业经营管理水平的提高。会计委派制进一步明确了会计人员的工作职责范围和工作标准，增强了他们依法开展工作的责任感和使命感，委派会计不仅监督企业的生产经营活动，而且寓监督于管理和服务之中，在一定程度上提高了企业的经营管理水平，有力地推进了国有企业的改革。
3.有利于加强会计监督，防止国有资产流失
会计委派制加强国有资产管理，在一定程度上防止了国有资产和集体资产的流失。目前，国有企业缺乏内部约束机制，对国有资产和预算收支主要依靠外部监督，如由财政、审计以及政府部门选派的监事来进行，这些外部监督往往是事后的和定期的，实际效果不尽如人意。由政府部门向国有企业委派财务总监，参与企业的重大决策，对企业经济活动进行全程控制，对国家和企业负双重责任，较好地解决了国有产权代表缺位问题，有效地防止了国有资产的流失。
4.确保会计人员的地位，有利于会计信息质量的提高
真实可靠的会计信息是国家进行宏观调控和市场经济健康运行的基础，会计信息是决策者对企业的经营进行决策的主要依据，会计报表的真实与否，直接关系到企业的兴衰成败，也影响到某一地区甚至整个国家的经济。新《会计法》的颁布实施，使单位的负责人对财务收支的违法违纪行为负有主要责任，有力地保护了单位的财会人员。实行会计委派制后，将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权等从单位分离出来，解除了会计人员的后顾之忧，使会计人员能够相对独立地行使监督职权，敢于对会计报表的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督，从而有效地遏制了“领导定调子、会计填数字”的现象，较好地保证了《会计法》赋予的会计监督职能得以履行，有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱的问题。
二、我国会计委派制存在的问题
根据我国的国情，应该说，实行会计委派制势在必行。对实行会计委派制的重要性和必要性，不少专家学者都作了充分的论述。但根据近年来我国会计委派制的试点来看，也暴露出许多问题。
1.实行会计委派制的法律法规条件远不够完善
实行会计委派制需要严谨的法律依据和良好的法制保障环境。然而，我国尽管已经出台了《会计法》，但由于其适用对象并非是针对会计委派制，所以，实行会计委派制的法律依据仍然缺乏。由于制定《公司法》《企业法》的初衷是为了“放宽搞活”，而对企业经济行为的约束在当时并未予以足够的关注，从中也难寻充足的法律依据。因此，当前的首要问题是必须加强关于实施会计委派制的专门立法，对委派会计的职责、权利、地位、选派、待遇、特殊的法律要求等做出明确的规定。如果会计委派制缺乏足够的法律保证，许多跨地区、跨部门、跨行业的问题就无法进行协调，委派会计的职能和作用就会大打折扣。
同时，委派会计行为的法律约束问题也是一个空白。委派会计实行是所有者权利的代表，其主要职能是监督经营者的经济行为，但委派会计人员行为的合理性与合法性的确定，必须由除所有者与经营者之外的第三者来完成，才能保证公正性和有效的约束力。我国会计委派工作虽然刚刚进入试行阶段，但为了使试行工作不至于先天不足，必须从一开始就注重会计委派制要素结构的完整性。 2.会计委派制的适应范围有一定的限制
所有制结构的多样化客观上使得会计人员的统管统派无法全面实施。国家作为所有者，有权干预国有企、事业单位或国家控股企业的重要经营、财务政策，对会计人员的任免加以影响自然容易实施。但对于私营、外资企业，会计实施政府委派却难以执行。
同时，从会计委派制试点的实际运行来看，在行政事业单位的效果比较明显，确实在一定程度上杜绝了会计信息的失真、遏制了经济犯罪行为的发生，有效地规范了行政事业单位资金的收支等管理。实践还表明，越是大的单位实行会计委派制，推行的难度越大，效果越不显著；相反，越是小的单位，推行的难度越小，实行的效果也越明显。乡镇一级的行政事业单位及农村经济合作组织在实际运用会计委派制的过程中就已经取得了非常好的效果。
3.实行会计委派制，使会计的管理职能受到一定的限制
会计的职能一般分为事前的预测、计划，事中的核算、监督、决策，以及事后的考核、分析、评价等。而委派会计的主要职能是监督，也存在一定的核算、决策等，但是却不能保证委派会计人员对企业的发展进行预测、计划，以及对企业经营绩效进行评价等。事实上，这些职能对于委派会计人员自身来讲，就存在一定程度的矛盾。委派会计要么站在政府的角度去实行监督职能，要么站在企业的角度去实行预测、计划、分析、评价等职能。要想两者兼顾，在实务中存在着不小的难度。在国有大中型企业的试点，虽然在一定程度上加强了委派会计人员对单位负责人及相关的经济业务的监督，但是它同时也弱化了会计本身所具有的管理决策等职能。
同时，如果企业内部仍保留大部分管理会计人员，从而实行会计内部的管理职能时，也存在和委派会计人员之间的矛盾。管理会计人员是从企业内部出发，对企业重大的经营决策进行财务可行性的研究，他们始终站在企业的角度，去为企业的长远发展考虑，有时还要进行一些风险性的投资决策。而委派会计人员在执行监督的过程中不必要考虑企业的经营业绩问题或者考虑得很少，同时又对重大的经营决策有否决权，这样就不可避免地会反对企业进行一些风险投资决策，也相应地错失了企业发展的一些大好机会。
4.委派会计人员的隶属关系存在问题
委派会计人员应该是由政府或由其委托会计工作主管部门直接向会计核算单位派驻会计人员，监督该单位财务运行情况。它意味着原来的会计机构中的财务负责人和会计人员不再属于原单位，而是属于政府或者某职能部门。虽然许多试点地方也明确委派人员代表政府，负责该单位的财务收支，监督该单位正确执行国家财经纪律和《会计法》，但委派会计到底是不是正式财政干部还存在争议。如果是，即使一个受派单位按三名会计人员（一名财会负责人、一名主管会计、一名出纳）计算，对于整个财政部门就要增加不小数目的公务员，这与当前精简人员、精简机构的大气候显然不符；如果委派会计不是正式财政干部，没有成为公务员，委派会计在工作中就会难免“腰不直、气不壮”，而且有的委派会计原来在原单位是公务员，宁愿不当会计也不愿丢掉公务员身份。
1.从思想上正确认识会计委派制
会计委派制是党和国家为了充分发挥会计职能作用，加强廉政建设，维护正常的经济秩序而做出的一项重要举措，它是我国由计划经济向市场经济的转轨阶段由基层在实践中提出，我们应该客观地认识和看待会计委派制。实践证明，会计委派制的试点工作已经初见成效，在不同程度上都取得了预期的效果。我们对此应持肯定态度。但同时，我们也应该认识到会计委派制并不是包治百病的灵丹妙药，它只能在一定范围内解决会计信息失真问题，从而实现会计监督的作用。这些年随着会计委派制试点工作的推进，其问题也逐渐暴露出来，但是任何新生事物都有一个逐渐走向成熟的过程。我们首先要坚决地支持会计委派制，然后可以根据各地的经验教训和存在的不同种类的问题因地制宜地提出建议并加以解决，最终使会计委派制得以发展完善。那种因为会计委派制实施过程中出现了问题就全面否定会计委派制的观点是错误的，对于试点过程中的问题要冷静地进行分析，看是会计委派制本身的问题，还是在具体的实施中处理不当所造成的。
2.加强会计委派制的法制建设
会计委派制是一个新生事物，有关实行会计委派制的法律依据还不足，这为会计委派制的推行造成了法律上的障碍。委派会计的职能重心在于监督，这与传统会计的职能有本质的区别。委派会计实际上是在履行所有者对其资产的管理职能，监督与控制本身就是管理的基本要素，鉴于委托会计的特殊身份和其履行职责的必要前提条件，必须尽快加强对会计委派制的专门立法，明确委派会计的法律地位，确保委派会计具备履行职责的能力，以法管人，以法治事。因为改革必然会遇到许多难以解决的理论和实际问题，并随时可能出现各种新的矛盾，因此，必须要有制度和法规的有力保证，改革才能顺利进行。
3.明确会计委派制的委派主体
目前我国试行的会计委派制，多由各地的政府部门出面组织实施。但是，并非所有的单位都适合由政府部门来委派会计，那样只会加大政府部门的监督成本，不符合成本效益原则，而且会重新回到“政企不分”的老路上去。因此，推行会计委派制，要区分单位不同的性质，由不同的主体来委派，从而使会计委派制发挥应有的作用。例如，政府机构、国家提供资金的事业单位，理应由政府财政部门委派；国有企业、国有控股公司由国有资本产权管理部门委派更合适；非国有控股的股份有限公司应由股东大会来委派；对于集团的子公司来说，由于其为独立的法人，实行独立核算，会计人员应由股东大会委派，或由类似股东大会的权力机构和董事会委派。对于个体经营、私人企业等，可以成立合伙制的会计公司来实施会计委派。
4.确定委派会计人员的范围
委派会计人员究竟是仅限于财务总监、财务处长（科长）等高层管理人员，还是针对全体会计人员？我们认为，现阶段不可能也没有必要对所有企事业单位的所有财务人员实行委派。我认为，国家行政机构、经费全部由财政供给的事业单位、财政定额定向补助的事业单位，可成立会计核算中心集中处理各单位的会计核算工作，各单位只设报账员；对于国有大中型企业，一般只委派财务总监，其他会计人员由企业自行聘任，负责日常会计事务的处理，而财务总监则主要是对其他会计人员进行监督；对国有小型企业委派主管会计或会计机构负责人；非国有控股企业由股东大会委派全体会计人员。企业集团对其下属企业或单位可以只委派财务总监，也可以委派所有会计人员；而像国有农场、邮政总局一类单位对其内部企业或部门机构一般是委派所有会计人员；政府投资的乡镇企业，对其全部会计人员实行委派。
5.规定委派人员的职责权限
要使委派会计人员发挥其应有的作用，承担一定的职责，就得使其有一定的权限，否则委派会计人员就无法开展工作。会计委派人员的职责权限应视被委派单位的具体情况和会计委派人员的岗位重要性而定，企业的财务总监、行政事业单位的会计主管以及一般会计人员应有着不同的职责和权限。
会计委派制作为我国经济转轨这一特定时期的新型会计管理模式，在加强对企业违法违纪行为的监督、遏制腐败、提高会计信息质量方面的确发挥了作用。同时，在实施会计委派制的过程中，还存在着许多需要进一步完善的地方，不少问题还没有找到十分有效的解决办法，需要我们在实践中摸索。我们相信，随着试点范围的扩大与深入，法律法规的协调与完善，会计委派制必将在维护社会经济秩序、保证国民经济健康运行等方面发挥更大的作用，并在中国会计发展史上留下光辉的一页。