关于集约利用土地与容积率的问题研究

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[摘要]本文试对影响容积率确定的因素进行了分析，研究了确定容积率时遇到的问题，并提出了相对合理确定容积率的方法，对今后的工作有一定的借鉴意义。

[关键词] 容积率、土地利用价值、地域差异性

中图分类号：TU984文献标识码： A

容积率是城市开发和建设中的最普通的一项控制指标，它是指项目用地范围内地上总建筑面积与项目总用地面积的比值。

1影响容积率确定的因素

1.1土地的利用价值

人多地少是我国的基本国情，同时我国正处在社会经济快速发展时期，也是人口增长、城市化和工业化的高峰时期。土地作为一种稀缺资源，应充分提高其利用价值。《山东省人民政府关于推进土地节约集约利用的实施意见》，明确指出：必须进一步统一思想、认清形势，增强节约集约用地的责任感，从根本上转变工作思路，强化工作措施，切实推进节约集约利用土地工作，努力走出一条建设占地少、利用效率高的符合我省实际的土地节约集约利用的新路子。

1.2社会和环境效益

党的十七大指出要贯彻落实科学发展观，必须坚持以人为本，坚持全面协调可持续发展。如果只注重经济收益，而对城市和环境造成破坏，那就不是可持续发展。我们在确定容积率时，必须要把社会效益和环境效益放在首位。

1.3 区位条件

由于用地区位不同，产生不同的使用价值和价值，使得相同用地性质的用地在不同的区位上获得的经济效益会相差很大，不同用地性质在同一位置上经济效益也相差很大。因此说土地区位理论在很大程度上支配着城市各项用地的空间安排及土地利用率和开发强度。例如，一个城市的市级商业区的容积率比远离市区的容积率要大得多。

1.4 基础设施条件及周围环境状况

较好的基础设施和自然条件是较高容积率的根本保障和支撑条件。容积率的确定要考虑到地块的四邻在空间环境上的制约关系，如重污染工业区必须考虑风向，商服繁华度较好的商业区必须考虑建筑物的高度、楼间距、外形、绿化和道路交通等条件。

1.5其他规划控制指标

容积率与建筑密度、建筑高度等规划控制指标密切相关。因此，容积率确定时，要考虑到与其他规划控制指标之间的协调。如历史文化保护地段附近建筑高度受到限制时，容积率就不能定的太高；建筑高度不受严格限制的地段，容积率可以适当提高。

2确定容积率时的问题

2.1开发商片面追求经济收益要求提高容积率

在控规编制过程中经常遇到这样的情况：一宗用地的控规刚刚编制完成，开发商就已土地管理部门的名义提出申请，要求提高容积率。而政府部门为了增加土地收益，也在要求尽可能地提高容积率。这样，原来规划的多层住宅改成小高层，小高层改成高层住宅，高层住宅也要尽可能地高，甚至可以不限制高度。比如笔者曾经编制的一宗用地的控规，该地块地处城郊，环境优美，有“万亩梨园”之称。为了更好地保护环境，我们对容积率、建筑高度、建筑密度进行了控制，容积率不大于0.3。但在控规编制完成后不久，土地管理部门就提出申请，要求将容积率调整到1.0以上。

2.2 凭经验判断而忽视了地域差异性

容积率的确定一般是以城市总体规划为依据，结合具体用地的区域位置、住宅建设类型等条件，通过分类统计、参照对比的方法来制定。如济南的建设经验表明，10―20公顷的地块，旧城区住宅容积率分类指标是：别墅的容积率不高于0.65，多层(4层～6层)的最佳容积率不高于1.2，中高层 (7层～11层)的最佳容积率则在1.7以下，高层 (12层～18层)的最佳容积率应不高于1.9，高于19层的最佳容积率应不高于2.2。不可否认，按照经验制定的容积率指标，对于城市住宅的建设和发展起到了积极的控制和引导作用。但随着经济社会的不断发展，新建住宅开发项目越来越受到土地、拆迁、环境改造、景观协调等诸多因素的影响，以往的控制数值会因特定的开发条件限制而出现规划偏差。

2.3 对影响容积率的相关因素分析不足

上文试对影响的容积率确定的因素进行了分析，但目前由于缺乏对相关因素的定量经济分析，导致城市土地出让价格的确定方式存在问题，地价没有真正反映土地应有的价值。同时政府不能有效地通过控制土地出让总量来调控城市开发，不能形成城市政府的有效调控机制，规划的引导作用也无从体现。

2.4 未考虑负面效应

较高的容积率会带来一定的正面效益，如为政府、开发商带来巨大的经济效益，为城市居民提供更多的就业机会，增加工作场所及住所等，极大地促进了城市的发展，具有非常积极的一面；但同时容积率的提高也会带来一些负面效应，如交通拥挤、基础设施服务水平的下降等。虽然这些负面影响已被政府部门意识到，但相对正面效应而言，对其重视性还不够，它的影响究竟有多大很难量化，导致出现诸多城市问题。

3合理确定容积率的措施

3.1增加城市设计内容

城市设计是一种关注城市规划布局、城市面貌、城镇功能并且尤其关注城市公共空间的一门学科。城市设计侧重城市中各种关系的组合，建筑、交通、开放空间、绿化体系、文物保护等城市子系统交叉综合，联结渗透，是一种整合状态的系统设计。城市设计是对人类空间秩序的一种创造，是空间环境的设计。城市设计的内容就是合理地处理好骨架空间、象征空间和目的空间，使之协调发展。不仅有质的要求，还要有量的概念。

3.2以公众利益为先

较高的容积率会增加公共设施和基础设施的压力，而公共设施和基础设施是服务于整个城市的居民的，体现了公众利益。因此在确定容积率时，应以人为本，优先考虑公共设施和基础设施的布局和规模，优先考虑城市公共绿地。

3.3 对容积率做定量分析

根据城市既定的地价水平，通过土地的投入产出分析为开发强度提供技术支撑。用地的投入产出分析为规划确定容积率等控制指标提供定量分析依据，增强了规划的科学性。

城市开发的投入（成本）主要包括土地出让基准地价、土地征用费、动迁安置成本（旧城改造时）、基础设施费、建安成本前期工程费、城市开发税费、物业管理费、开发费用及其他不可预见的费用等。城市开发的产出(收益)对于开发商来说，就是可售房屋价格之和。由于开发总投入×利润率=总产出-总投入。因此，在利润率一定的情况下(通常以行业正常利润率为计算依据)，通过计算能得出该利润率下的“最低经济容积率”，即低于这一容积率将导致开发商利益受损，若高于这一容积率开发商将得到一部分超额利润。最低经济容积率对在控制性详细规划中制定合理的容积率，具有重要的参考价值。或者根据既定的地价、房屋重建价格等约束条件，计算单位面积上的投入、产出情况，从而得出单位面积上的拆建比，从而为既定地块的容积率确定提供技术支撑。

3.4 实行容积率奖惩制度

容积率奖励是指土地开发管理部门为取得开发商的合作，在开发商提供一定的公共空间或公益性设施的前提下，奖励开发商一定的建筑面积。目前国外已建立了较为完善的容积率奖励制度，如奖励性区划，通过提高容积率来鼓励开发商在地段内提供广场、步行廊道拱廊等公共空间，对公共事业做出贡献的给予一定的容积率奖励；又如土地发展权转移制度，即通过将一些有历史价值地段上的无法达到的容积率转移到其他地段上，平衡业主利益和建筑保护间的矛盾，也可以使城市内部开放空间和一些极具景观与生态价值的土地发展权，通过相关的配套措施转移到其他的土地等。

4 结语

容积率作为调控城市建设发展的有效工具，不仅要考虑土地使用的经济效益，更要考虑开发的环境效益和社会效益。在实际工作中，确定合理的容积率还必须考虑到紧凑城市发展理念、用地性质、区位条件、历史文化条件、社会经济、消费者购买力、基础设施供给、环境质量、空间景观等诸多方面。采用定性分析与定量分析相结合的方法，通过组合、叠加、取舍等手段，科学推导出理论上的容积率指标。

参考文献：

1 翟国强.关于确定居住用地容积率的几点思考[J].规划师,2006（12）：74-76.

2 运迎霞,吴静雯.容积率奖励及开发权转让的国际比较[J].天津大学学报（社会科学版）,2007,9（2）：181-185.

3 邹德慈.容积率研究[J].城市规划,1994（1）：19-23.