小议财政支付与预算软约束

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财政转移支付的这种负作用是源于下级政府因为额外的收入，打破原有资源的限制，形成的预算软约束。在财政转移支付中，下级政府为预算约束体；上级政府要承担下级政府支出行为所带来的后果，上级政府为支持体。理论上，对财政转移支付引致预算软约束所带来的效率损失能够进行更清楚的解释。假设地方公共服务不存在利益外溢，提供公共服务的资金来源于本地纳税人的税收收入。如图1所示，MB曲线表示本地居民消费一单位公共服务所带来的边际收益，MC曲线表示当期生产一单位公共服务所产生的社会边际成本。财政转移支付前，地方政府资源有效配置状态为MB=MC，此时，本地纳税人的收益区间为（A+B+E），成本区间即税收区间为（B+E），净收益为（A）。假设中央政府对地方进行价值Φ•MC的财政转移支付，新的均衡点为MB=（1-Φ）MC，本地纳税人收益区间变为（A+B+C+E+F），成本区间变为（E+F），净收益变为（A+B+C）。净收益增加（B+C），因此地方热衷于取得中央政府财政转移支付，增加支出。但考虑财政转移支付成本（B+C+D），从整体经济考虑，净收益变为（A-D），小于财政转移支付前净收益（A），效率损失为（D）。由此可见，在没有明显外溢性的情况下，财政转移支付放松了地方的预算约束，总体上存在效率损失。

一、财政转移支付引致预算软约束的表现

上文分析了财政转移支付与预算软约束之间的关系，在我国，财政转移支付是否带来了预算软约束问题？当预算约束变“软”，政策制定者很难将财政支出控制在一个既定的范围里，包括预算约束体支出额度、方向、使用方式。以下的诸多表现可以证明财政转移支付引致预算软约束的发生。

1.超支动机明显。由于可以获得额外资源，地方政府倾向于过多的支出。如图1所示，财政转移支付前最优公共产品提供数量为X0，财政转移支付后变为X1，公共产品数量代表支出规模，显然在进行财政转移支付的情况下，地方政府支出明显扩大。基于提供公共物品的需要，即使超支，地方有充分理由向中央申请更多的转移支付资金。以2010年为例，在地方财政支出按功能分类的23个项目中有18个项目超支，而平衡项目超支的重要来源就是中央对地方的财政转移支付。2.支出风险增加。在我国财政转移支付制度中，一部分财政转移支付是规定用途的，包括全部的专项转移支付和部分一般性转移支付，2010年在中央转移支付中，专项转移支付为1.41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元，共计有61.7%的转移支付是有规定用途的。既然支出方向上有了限制，是否可以约束地方政府行为呢？对于规定用途的财政转移支付，在具体项目的选择上，地方政府倾向于风险大的项目，即使出现损失，因为有中央的资金注入，对地方政府的影响也被减弱。对于没有规定用途的财政转移支付，由地方统筹安排，在支出方向的选择上可能发生扭曲。财政转移支付的政策功能主要在于调节横向和纵向的不平衡，弥补财政缺口，促进均等化的实现。因此，利用转移支付资金安排的财政支出，应该倾向于协调区域发展，缩小地区间差距，提供均等化的公共服务。但实际在各项支出安排中“其他”支出项占有相当的比重，资金使用的透明度降低，支出用途无法真实体现。

2.违规支出频发。从近几年，对财政转移支付资金的审计报告中可以发现，由于管理机制不健全、缺乏强有力监督、责任追究力度不够等原因，挤占挪用专项资金、违反规定预留专项资金、资金闲置等情况频频发生。违规使用财政转移支付资金，必然造成支出的损失和浪费。

二、“软化”预算约束的财政转移支付因素

财政转移支付不是一定带来预算软约束，但通常地方政府对中央政府的期望会引致预算软约束。当然，地方政府的期望与中央政府的承诺有关。如果中央政府承诺在地方政府财政困难时给予帮助，则地方政府期望获得中央政府帮助的程度增强，更容易引致预算软约束；相反，如果中央政府不做出承诺，地方政府期望获得额外资源的动机是否会被打消呢？这取决于中央政府的承诺是否可信。如果承诺可信，地方政府会更多考虑利用自有资源，而不是指望中央政府；但如果承诺不可信，地方政府的期望任然存在。可信的承诺与严格的法律和制度约束以及监督机制有关，但即使满足这些条件，多数情况下中央政府的承诺未必可信。可以做这样的比喻，中央政府是父亲，地方政府是儿子，父亲为了不让儿子大手大脚的花钱而告诫儿子，如果多花了钱是不会再给的。但一旦儿子真的多花了，父亲还是会给的。这正是科尔奈提出的“父爱主义”。“父爱主义”解释了政府和企业的关系，在这里同样能够解释为什么中央政府承诺未必可信。实际上，中央政府的承诺往往通过制度的设计体现出来。设计合理的财政转移支付制度，相当于一个可信的承诺，可以最大限度的降低预算约束的“软化”。那么，在我国，财政转移支付制度中的哪些因素增加了地方政府获得额外资金的期望，哪些因素容易促使预算约束“软化”？

1.纵向财政失衡。纵向财政失衡是政府间财政关系普遍存在的问题，中央政府和地方政府间财力分配不平衡，地方政府自有收入与支出缺口较大。2009年中央财政收入占全国财政收入比重为52.4%，中央财政支出占全国财政支出的比重为20%，中央财政自给率为235%；而地方财政收入占全国财政收入比重为47.6%，地方财政支出占全国财政支出的比重为80%，地方财政自给率为53.4%。纵向财政失衡使地方收益和成本间的联系被切断，取而代之的是依靠财政转移支付使地方收支恢复平衡。在这样的财政体制下，地方政府习惯于将外部注入的资金即财政转移支付视为稳定的财政收入，认为获得额外资源理所当然，预算约束也随之变软。在我国纵向财政失衡严重，地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求，主要通过上下级政府间转移支付来解决，这直接导致转移支付在财政支出中占比较高。审计署2010年对中央转移支付的审查表明，中央财政支出的56%是对地方的转移支付；审计的18个省的90个县财政支出中，上级转移支付占46%，其中50个中西部县占比达71%。财政转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。在财政失衡的情况下，地方政府又缺少调节自身税收的弹性，于是预算外收入、制度外收入以及债务收入纳入地方政府的考虑范围，它们与财政转移支付共同影响预算软约束。然而以上方式可能存在较大风险，往往受到限制，因此地方政府转向合理合法、可靠又有保障的财政转移支付，地方对财政转移支付依赖性增强。

2.主导因素的影响。按照财政转移支付目标的设计，财政转移支付应主要取决于公共服务和财政状况等客观情况，而实际上，我国财政转移支付的安排更多考虑了改革和政治因素。以一般性转移支付为例，1999年调整工资转移支付、2001年农村税费改革转移支付、2004年取消农业特产税降低农业税税率转移支付、2005年“三奖一补”转移支付、2009年成品油价格和税费改革转移支付，这一些列转移支付办法的出台都与各项改革相伴而生。从某种意义上讲，转移支付演变为减少改革阻力的工具。出于配合改革的目的，尽管这些支付办法有测算公式，但公式中的某些因素仍有调整的余地，这为预算软约束的形成提供了条件。另外，转移支付更多考虑了政治因素，也可能促使预算约束放松。范柏乃、张鸣（2010）利用1999年~2009年间31个省级行政区面板数据，证明了政治均衡对转移支付有显著影响。中央政府出于政治目的进行转移支付，往往在范围、规模等方面表现为非固定性，这为地方政府提供了空间。

3.政府责任重叠。如果对于某些公共事务或公共项目，中央和地方政府均负有责任，则意味着这些事务或项目将得到中央和地方双重资助。对于利益外溢明显的项目，这种做法是有意义的，可以使地方政府大于收益的成本得到补偿。而在其它情况下，政府责任的重叠，只会增加某些公共事务或项目的预算，使得公共产品被过度提供或者支出浪费。这种责任重叠不仅体现在上下级政府间，也可能存在于同级政府的不同部门间，部分专项资金设置交叉重复就是很好的印证。

4.均等化标准模糊。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。但目前均等化标准的选择并不明确，孔志峰（2008）曾经以医疗支出为例指出中央财政应向地方提供什么标准的公共服务（即均等化公共产品），是人均固定金额的医疗费，还是人均寿命，人均医疗费和人均寿命的影响因素不同，导致两者测算办法的结果有差异。由于缺少固定的标准，在进行财政转移支付资金分配时就存在弹性，地方可以选择有利于自己的标准争取更多的资金。

5.财政转移支付的可协商性与随意性。目前我国一般性转移支付计算公式相对规范，而专项转移支付还缺少规范的计算公式。由于缺少科学的标准，在进行专项转移支付时，可协商性和随意性增强，转移支付额度往往与地方讨价还价的能力相关。中央和地方之间的信息不对称，使地方政府将财政困难归因于其控制之外的因素，以期获得中央政府更多的资助。学者关注的“跑部钱进”现象正是可协商性与随意性的体现。

三、总结

纵向财政失衡、政治和改革等影响因素的作用、政府责任重叠、均等化标准模糊以及财政转移支付的可协商性与随意性，客观上使中央政府某些严格控制的承诺不可信，增加了地方政府的期望，为预算软约束提供了条件。尽管这些因素与财政转移支付制度直接相关，但硬化预算约束不仅取决于规范的财政转移支付制度，还取决于政府间财政关系的理顺、监督约束机制的增强以及激励地方自我约束机制的建立。

作者：韩冰