我国风景名胜区法律问题研究

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摘 要：随着我国风景名胜区保护与开发、保护与发展之间的矛盾日益突出，景区管理任务日趋繁重，景区破坏现象也越来越严重。因此，完善我国的风景名胜区保护立法和相关法律制度已成为当务之急。对此，笔者分析了我国风景名胜区法律制度中存在的主要问题，并针对这些问题提出了若干建议，希望能对我国风景名胜区的保护有所裨益。

关键词：风景名胜区；法律问题；公众参与

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0142-01

一、风景名胜区的概念

我国是世界文明古国，历史悠久，河山壮丽。风景名胜资源众多，自然和文化资源相当丰富，但并不是所有拥有一定景观资源的区域都可以成为风景名胜区。因此，对风景名胜区有一个明确的界定，是研究和完善风景名胜区相关法律和制度的前提，同时也是有效保护、合理利用和管理风景名胜区的必要前提。

本文采用的风景名胜区概念是其法律概念，即2006年9月国务院颁布的《风景名胜区管理条例》第2条第2款规定：风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

二、我国风景名胜区法律中存在的主要问题

1．立法规格不高且滞后

目前为止，我国对风景名胜区还没有正式立法，多年来风景名胜区管理和保护工作都以国务院的《风景名胜区管理暂行条例》为主要法律依据。这对于占国土面积近1％的风景名胜区极为不利。其出台，最初有效地推动了我国风景名胜事业健康、有续的发展。但二十多年的发展，中国的经济、社会发生翻天覆地变化，但依然“暂行”，因为远远落后于旅游消费业的兴起和对社会经济可持续发展的更高要求，《风景名胜区管理暂行条例》早己成为“昨日黄花”，而风景名胜区正式的立法却因为各种原因迟迟未出台。

2．法律责任不完善

虽然我国目前涉及风景名胜区的法规很多，但因缺乏一部真正的、行之有效的法律，一个突出表现就是出现了法律责任的“真空地带”。例如：《风景名胜区管理暂行条例》规定：“景区内一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏和随意改变”。然而，在实际中一些单位为追求经济利益，在风景区内大兴土木搞人工设施，严重破坏了自然景观，显然在广义上违反了《风景名胜区管理暂行条例》，但对此我们却找不到相应的法律处罚依据。

3．多头管理、效率低下

纵向看，我国的风景名胜区不仅要接受国务院行政主管部门的管理，还要接受地方政府的管理；横向看，风景名胜区内除建设主管部门外，主要涉及土地、环保、水利、林业、宗教、旅游等诸多部门。由于景区内各部门职责不明，行政隶属关系复杂，且有着各自的经济利益，因而矛盾和冲突较多，不能形成风景名胜区协调发展的合力，使风景名胜资源的开发利用失去了有效的监督、管理[1]。同时，多头管理还容易形成各部门之间的权力重叠，或者形成权力真空，在某些会带来利益的领域出现几个部门的重叠管理，而在一些需要投入的领域则互相推诱，导致行政管理上的整体效率的低下。

4．公众参与机制的缺乏

新《条例》规定：“任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，并有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。”这一规定虽然为公众参与风景名胜区管理和保护提供了原则性的法律依据，但较为抽象、笼统，没有规定具体行使权利的形式、程序，更没有规定救济的途径和方式。因而实践中，比较难操作。事实上，在我国风景名胜区建设中，“参与”还没有作为观念或指导思想进入人们的思维视野[2]。

三、 完善我国风景名胜区法律制度的建议

1．制定统一的特殊区域保护法，提高法律位阶，明确法律责任

制定一部统一的特殊区域保护法律，将风景名胜区、自然保护区、森林公园等保护区域一并纳入调整范围，打破部门、行业和地区的界限，对于它们具有共性的问题可以设通用的章节加以规范，对各自的个性问题，为实现各自的特殊要求，可以分门别类地加以规范，以有针对性地解决实际工作中存在的不同问题，并理顺它们之间的相互关系。

特殊区域保护法立法时应该特别注意以下几个方面：第一，法律理念要体现和反映当代的重大思想理论成果；第二，必须明确特殊区域的特殊性定位，对风景名胜资源的性质加以合理的科学界定；第三，在立法中，应该对破坏风景名胜区及其资源的行为规定明确的法律责任，解决法律处罚无据可依的情况；最后，还应注重与其他法律法规之间的协调，消除现有矛盾，避免出现新的冲突。

2．完善风景名胜区的管理体制

健全有效的管理体制为环境资源管理提供了可靠的组织保证，通过设置管理机构落实管理职权，并在一定程度上可以弥补政策不合理、技术经济不发达所带来的不足。一国管理体制的现状是该国环境资源政策的重要表现，法制完善程度的重要标志。

3．确立公众参与机制

风景名胜区环境保护更需要的是一项自下而上的运动，而不是自上而下的管理。环保运动必须依赖公众对政府保持持续适度的压力，以促使政府在权衡经济发展和环境保护时不过于牺牲环境利益或更多的照顾到环境利益[3]。

(1)立法层面：法律中规定公众参与制度

第一，通过立法将环境权具体化、制度化，尊重和维护公民的环境权，主要包括公众的知情权、参与管理权、检举控告权、监督权等。

第二，环境基本法及相关立法中进一步完善公众参与的程序性规定，健全公众参与环境管理的法律制度，使其途径、权利义务、程序和内容制度化、具体化，为公众参与提供有力的法律保障。

第三，诉讼法应扩大公众诉讼权利，保障公众参与制度的实效。为了使环境公益保护获得可诉性，原告资格的扩张已成为现代法治国家诉讼法的发展趋势。

(2)实践层面：拓展各种途径，提高民众参与景区保护的积极性

大力开展全民性环境保护教育运动，建立和利用各种致力于风景名胜资源保护的非政府组织，将社会力量有效地组织起来，这样既可降低风景名胜区的人力资源成本，又可充分发挥资源的教育功能，在社会上广泛形成参与风景名胜区公益事业建设的风气，加强整个社会的景区环保意识。还能对风景名胜区的经营管理进行舆论监督，增加信息上达的渠道，协助国家主管机构更好地进行监督管理。

四、结束语

我国拥有世界上最丰富的风景名胜资源，被世界公认为最有价值的自然文化遗产，是社会主义物质文明和精神文明的重要组成部分，应该受到最好的呵护和礼遇。因此加强风景名胜区保护立法，完善风景名胜区公众参与制度，使风景名胜区保护工作纳入法制化的轨道已成为当务之急。随着学界对风景名胜区法律研究的不断深入和发展，我们一定会找到最符合我国风景名胜区客观情况的方法和制度以保护这珍贵的资源。 げ慰嘉南祝邯

[1] 汪德根，陆林等.改善我国风景名胜区现行管理体制的对策研究――以天柱山风景名胜区为例[J].旅游学，2003（3）.

[2]李春玲.风景区的社区公众参与模式研究.中国园林，2006(11).

[3]王彬辉.论环境法的逻辑嬗变――从“义务本位”到“权利本位” [M].科学出版社，2006.