民事公益诉讼的域外经验和中国路径
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摘 要：党的十八届四中全会公报中强调要探索建立检察机关提起公益诉讼的制度，显示了对公益诉讼发展的重视。然而我国目前公益诉讼的发展并不乐观，导致公共利益的保护处于疲软状态。本文拟通过比较研究的方法探索我国民事公益诉讼的路径，以期对公益保护有所助益。
中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）10-0140-02
引言
我国民事公益诉讼发展的现状并不乐观，然而很多其他国家在公益诉讼方面的探索与实践是相当成功的，例如美国、印度等。为更好地保护公共利益，这些国家的公益诉讼选择了不同于私益诉讼的制度设计。然而中国的民事公益诉讼不能仅仅沿袭别国经验，而应在总结我国目前民事公益诉讼特征的基础上吸收他国的有益经验。
一、民事公益诉讼的概念和特征
（一）民事公益诉讼的内涵界定
2013年《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是我国第一次在立法上规定了民事公益诉讼。民事公益诉讼是相对于民事私益诉讼而言的，它是指任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起民事诉讼，由法院依法处理的司法活动[1]。
要准确理解民事公益诉讼，还要明晰一个核心概念――公共利益。学理上对公共利益的界定可谓众说纷纭，一般认为公共利益是为社会全部或者多数成员所共同享有的利益，下面笔者将通过与几个相似概念的区分来进一步阐释公共利益。
1.公共利益与私人利益。公共利益在语义上是私人利益的对立面，但是从法社会学的角度而言，二者并不是绝对的对立关系，而是相互矛盾又相互联系的。由于公共利益与生俱来的道德优势和立法者赋予的法律优势，大多数情况下其处于优先于私人利益的地位，尤其是在实行社会主义制度的我国。但是这种矛盾并不意味着公益是排除私益的，两者在很多情况下是可以重合的，侵害个人利益的行为可能同时也侵害了公共利益，而对私人利益的救济同时也可能实现了维护公共利益的目的。
2.公共利益与国家利益。国家利益和公共利益是不同的范畴，二者是有明显区别的。国家利益，即政治范畴中以民族整体利益为内容的国家利益。从性质上讲，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益[2]。笔者认为国家利益具有阶级性，其以统治阶级的利益为本原，而公共利益强调社会公众的利益，两者之间存在着明显的差异，甚至可能发生严重的冲突。当冲突发生时，由于国家利益以强势的国家权力为后盾，而公共利益则由相对弱势的公众分散享有，因此公共利益往往处于相对弱势地位。
（二）民事公益诉讼的特征
民事公益诉讼与普通民事诉讼相比具有以下特征：
1.突破了传统的当事人适格理论。根据当事人适格理论，正当当事人必须是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。然而在公益诉讼中突破了传统的当事人适格理论，民事公益诉讼的原告可以和本案没有直接的利害关系，适格原告也因法律的特殊规定而扩大至“法律规定的机关和有关组织”，甚至有的国家赋予公民个体民事公益诉讼的权。
2.突破了传统的诉的利益的范围。原告提起私益诉讼的目的是请求法院解决纠纷、救济自身的合法权益。但是民事公益诉讼的目的不是追求个人经济利益，而是维护社会公共利益，虽然不排除有时在维护公共利益的同时也使私人利益得以实现，但是，原告的私益往往存在于宽泛的公益之中而基本上被法律所忽略[3]。
3.突破了民事判决的效力范围。在私益诉讼中，法院做出的生效判决对事、对人，也就是说其效力仅及于特定诉讼的双方当事人。但是在民事公益诉讼中，法院判决的效力得到了扩张，不仅对当事人产生效力，且国家和公众也受其约束。
二、民事公益诉讼的域外经验
（一）古罗马
古罗马时期法律就已经明确规定：“保护社会公共利益的诉讼，除法律另有规定外，凡市民均可提起。”[4]这种当时称之为“民众诉讼”或“罚金诉讼”的诉讼实际上就是为维护公共利益而提起的公益诉讼。罗马时期赋予了所有市民公益诉讼的原告资格，同时为鼓励和嘉奖原告，市民法还规定“被告所付的罚金归国库，但者可得到一定的奖金”[5]
（二）美国
现代意义上的公益诉讼起源于美国的布朗诉教育委员会案件（Brown v.Board of Education），在此之后，公益诉讼在美国迅速发展，最主要的特征就是原告资格的不断扩大，政府以外的公民个人以及社会团体都获得了提起公益诉讼的资格。另一重要特征便是通过判例将法律权利以外的视觉美观、娱乐感受等事实利益的损害也纳入了公益诉讼的范围，立法者还设置了行政处理前置程序，以防范原告资格与标准不断放宽可能导致的滥诉问题。例如，美国环境法规定，公民必须在提起环境公益诉讼前60天通知美国环保署、州政府以及将要控告的对象[6]。
（三）印度
在印度，任何公民或团体都有权提起公益诉讼，即使其与案件没有利害关系，立法者认为可以通过受理更多的公益诉讼，使更多的纠纷得到司法救济。这样的制度设计以“社会能动主义”为理念，该理念坚持当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进做出相应的司法救济[7]。
但是，法院通过扩大原告资格的做法在实现了司法公正的同时也导致了非常严重的滥诉现象，公益诉讼也因此在印度引起了很多争议。
三、民事公益诉讼的中国路径探析
尽管2013年《民事诉讼法》第55条建立起了我国的民事公益诉讼制度，使保护公共利益的曙光初现，但是仍有必要对我国民事公益诉讼进行更加深入具体的探索。
（一）构建多元化的民事公益诉讼原告资格制度
根据我国现行《民事诉讼法》的规定，有权提起民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，但是究竟哪些机关、组织有法律的授权，目前还没有明确的规定。笔者认为应当合理借鉴域外经验，建立多元化的原告资格制度。
1.法律授权的国家机关。首先，国家机关作为社会的管理者、公共利益的维护者，在公共利益遭受侵害时，作为代表提讼责无旁贷。其次，国家机关有国家权力做后盾，能够弥补私人的力量不足，又避免了私人诉讼可能产生的滥诉问题。世界上很多国家规定检察院作为公益诉讼的原告，我国检察院也已经在这方面进行了很多有益的尝试，并取得了良好的法律效果和社会效果。除了检察机关以外，国家行政机关也可以作为民事公益诉讼的原告，而且行政机关在处理专业性强的公益侵害案件时更具优势。
2.公益性的社会团体。首先，公益性的社会团体以维护一定群体的合法权益为宗旨，因此为维护公益提请司法救济符合其活动宗旨。其次，民事公益诉讼的双方主体往往呈现出严重的力量不对称，原告力量弱小分散，而被告则实力雄厚，但是相对于零散的公民个体来说，社会团体在诉讼资源、诉讼经验方面都具有明显的优势。
3.公民。首先，虽然公民个体在公益诉讼方面有着经费、精力、能力等方面的诸多限制，但是公民作为公共利益的直接享有者，有权利通过诉讼来保护自己的合法权益。其次，允许公民提起民事公益诉讼，增强了公民的权利意识，更给公益诉讼制度增加了无限活力。再次，公民作为社会生活的基础组成部分，对社会生活的微小变化有着切身的感觉，能够敏锐地发现公益侵权行为[8]。
（二）明确证明责任的归属
民事诉讼中证明责任的分配一般遵循“谁主张谁举证”的原则，考虑到民事公益诉讼越来越呈现出的广泛性、专业性、复杂性，使得原本就处于弱势地位的原告取证更加困难，传统的证明责任使得原告胜诉希望渺茫。因此笔者建议应当明确规定在民事公益诉讼中原告只需承担初步的证明责任，既只需证明损害事实的存在即可。而由被告来证明自己与公益损害事实之间没有因果关系或者存在免责事由，否则就应当承担败诉风险。
（三）降低诉讼费用，建立胜诉奖励机制
原告为保护公共利益而挺身而出，却有可能面临高额的诉讼费用和长期讼累，这种出力不讨好的状况大大打击了提起公益诉讼的积极性。为了鼓励民事公益诉讼的发展，笔者建议降低民事公益诉讼案件的诉讼费用，并建立起更加有力的案件受理费缓交、减交、免交制度，鼓励更多人在公益侵权发生时通过诉讼途径来救济。
鼓励更多的人利用法律武器保护公共利益，更应建立起长效的利益驱动机制以增强原告的积极性。我们可以借鉴美国的胜诉原告奖励制度，在原告提起的公益诉讼胜诉后，从胜诉后被告缴纳的赔偿款中提取一部分作为对原告的奖励。
（四）设置公民、社会团体公益诉讼的行政处理前置程序
出于公共利益保护的考虑，需要增强民事公益诉讼原告资格的多元化和开放性，但是却可能由此导致滥诉，加重司法资源负担。为此可以借鉴美国环境法的规定，通过设置公民公益诉讼的行政前置程序来防止公民、社会团体利用公益诉讼进行滥诉，也即公民、社会团体在发现公益侵权事实后，应当先向有权行政机关进行反映，只有在行政管理部门不作为或者执法不力的情况下，才可以向法院提讼。
四、结语
民事公益诉讼通过将具体案件上升为公共事件达到公益目的，对社会的进步有着非常重大的意义。但是我国目前在这方面的实践仍然有所不足，应当在立足国情的基础上借鉴他国先进经验，探索出我国的民事公益诉讼路径。
参考文献：
[1]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002：52.
[2]韩大元.宪法文本中“公共利益”的规范分析[J].法学论坛，2005（1）.
[3]林莉红.法社会学视野下的中国公益诉讼[J].学习与探索，2008（1）.
[4]周相，吴文瀚.罗马法原理[M].北京：商务印书馆，1996.
[5]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2011.
[6]齐树洁.环境公益诉讼原告资格的扩张[J].法学论坛，2007（3）.
[7]蒋小红.通过公益诉讼推动社会变革――对印度公益诉讼制度的考察[J].环球法律评论，2006（3）.
[8]范小华，李刚.突破传统诉讼理论，打开公益救济之门[J].国家行政学院学报，2008（3）.