中美国家公园法律制度比较研究及启示

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摘 要：目前，美国的黄石公园是全球建立最早的国家公园，而美国对于自然保护区的建设和自然资源的保护等方面都进行了长期的探索和研究，吸取了教训，取得了卓越的成果。通过对美国国家公园法律制度体系的分析，进一步与我国国家公园法律制度体系相比较，从而发现我国国家公园法律制度方面存在的问题，吸取美国国家公园法律制度制定过程的经验与教训，完善我国国家公园相关立法，提出相关建议。

关键词：中国国家公园；美国国家公园；法律制度

中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）10-0145-02

生态环境是人类生存和发展的条件之一，全球性的生态环境遭到破坏，使得环境问题成为各个国家不可避免的重要问题之一。为了保护人类赖以生存的环境，许多国家开始建立国家公园与自然保护法律制度，国家公园的建设已经成为保护自然生态环境多样性的一种重要手段，世界上已经有许多国家建立了国家公园，经过多年的发展已经在管理监督体制、规划与资金投入、法律制度制定方面均积累了丰富的经验。本文通过对美国国家公园法律制度的分析，提出相关建议。

一、美国国家公园与中国国家公园现状

（一）美国国家公园法律制度

美国是第一个提出国家公园的概念，其译为：National Park，主要是指自然保护区的一种形式，为保护生态系统而建立，与自然保护区和旅游景区相区别。最早是由美国艺术家乔治卡特林首次提出，世界上第一个国家公园就是美国的黄石公园。

美国黄石公园遵循的三个原则：环境保护，可持续发展，人与自然和谐相处。美国在国家公园管理体系和立法体系方面主要分为以下几个方面：国家公园基本法、授权法、单行法和部门规章制度。关于美国国家公园的基本立法是1916年制定的《国家公园基本法》[1]，该法律是美国国家公园立法体系中的最为基本的法规，其主要规定美国国家公园的主要职能。在授权法方面，第一部授权法是《黄石公园法》，而在单行法方面的立法是用来弥补美国国家公园其他法律的漏洞，使得国家公园更为有效的管理和发展。

（二）中国国家公园法律体系现状

我国国家公园发展起步较晚，建设与发展仍处于一种迷茫和混沌的状态。众所周知的第一个中国大陆的国家公园是普达措国家公园，然而这是由地方立法机关成立的国家公园。在2008年云南省政府工作报告和2008年2月云南省政府滇西北生物多样性保护工作会议以及后出台的《关于加强滇西北生物多样性保护若干意见》都明确提出，云南省要积极探索建设国际公园保护模式[2]。为此，中国国家林业局要求云南省以具备条件的自然保护区为根本，以科学发展观为依托，遵循“保护优先，合理利用”原则，在保护好生物多样性和自然景观的基础上，全面地发挥自然保护区的生态保护、经济发展和社会服务功能，探索出具有中国特色的国家公园，并且批准云南为国家公园建设试点省。由于普达措国家公园是地方立法机关成立的，并不视为官方认定，至此，我国环境保护部和国家旅游局正式宣布建设中国第一个国家公园试点单位――黑龙江汤旺河国家公园。总体来讲，我国国家公园法律制度不完善，是因为管理权不明确，经营模式过于利益化。

二、美国国家公园与中国国家公园法律制度比较

（一）立法目的不同

美国国家公园法律立法都是以联邦法律为基础，关于国家公园建立的决策以及后期发展都是按照法律规定的程序来进行的。其国家公园管理部门大都是依法保护国家公园资源的责任和义务，并不受法律限制的开发权利。美国国家公园法律体系会根据每一个国家公园不同的发展以及变化而设立，使得国家公园的自然资源充分得到保护[3]。美国国家公园的设立目的只是为了保护自然资源，更好地体现了可持续发展原则，保护自然资源的同时也为后代的利益考虑，这是我们值得学习的。

而我国国家公园没有专门的立法，我国现行的《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》及其相关部门规章、地方法规的调整包括了国家公园的相关规定，但国家公园的建立目的和管理制度以及我国现行的自然保护区的法律体系存在一定的矛盾，所以有必要对现行的自然保护区立法进行有效梳理与补充。

（二）法律体制不同

美国对于自然保护区以及国家公园的保护都建立在比较完善的法律体系上，分门别类，以联邦法为基础，到授权法、单行法和部门法，条例清晰，保证了美国国家公园法律体系的连贯性，在一定范围内保证了各个美国国家公园之间法律制度互不冲突，即便遇到了相冲突的情况下，也可采用相关原则，由法院根据立法的目的、国家公园管理局对法律的解释等对其做出判决。美国国家公园法律体制实践性以及有效地解决实际问题，这是我国要借鉴的地方。

我国国家公园法律制度主要是通过《自然保护区条例》对国家自然保护区进行管理和建设，我国现存的风景名胜区和自然保护区在调整的客体中已经包含现存在的国家公园，说明我国国家公园的管理模式是以我国自然保护区为基础的[4]。《自然保护区条例》就是作为关于我国自然保护区的基本立法，是对我国自然保护区管理的基本法律，在自然保护区立法体系中起到重要的作用。但其属于行政法规，在法律体系中，对于其他相关法律的发挥没有起到统领作用，在发生冲突时不能起到协调作用。而其他法律法规，例如《森林法》、《野生动物保护法》等，这些法律并不是针对自然保护区的，对自然保护区的监管也带来很大困难，使得自然保护区的整体法律体系的层次比美国低了很多。由于我国自然保护区并没有统一的国家立法，目前我国的自然保护区法律都是各个部门分别立法，有些法律法规在自然保护区的问题上，内容交叉，缺乏统一的指导思想，没有进行统一的法律规范，法规之间相互冲突，使得我国的自然保护区的法律体系陷入一种困境，所以需要具体的协调机制。

三、对我国国家公园法律制度的建议及启示

（一）确立符合我国国家公园的理念和立法目的

美国国家公园法律体系建立的目的之一就是保护环境，在此基础上同时也要保证子孙后代不受影响以及提供给现代人欣赏的资源，这个目的与我国一直坚持的可持续发展原则相呼应。因此，完善我国国家公园的立法首先就要确立正确的指导思想，在目的上要体现出自然保护区的多种目标和价值，既要保护生态环境，维持生物多样性，保证国家生态平衡，还要实现人与自然和谐相处，促进社会进步、经济发展。在这种指导思想的影响下，我国的自然保护区立法中也要表现出关于可持续发展的思想，可持续发展就是既要满足当代人的需求而又不对后代人满足其需求构成其威胁[5]。自然保护区的可持续发展，在实现生态环境建设和实现社会进步经济发展的可持续发展战略起到了重要的作用，在维持生态平衡、改善生态环境也起到了不可替代的作用。因此，在我国的相关立法中应当体现这种人与自然和谐相处的理念。

（二）对现有的自然保护区立法漏洞的补充

目前，我国现行的《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等法律法规的立法目的都是为了加强建设和管理，有效地保护和利用自然环境和自然资源。我国自然保护区的范围在不断扩大，包括国家公园、森林公园、湿地公园、地质公园等各种种类，这样不仅强调对生物多样性的保护，对于科研、教育等多种类别的建设和保护区，同时也是对可持续发展原则相呼应，这给现实中法律适用也带来了难题，因此对我国自然保护区的立法漏洞补充成为当务之急。

我国现行立法中没有关于国家公园的相关规定，不管是风景名胜区还是自然保护区，二者都与美国国家公园建立理念都不相同，也存在很大的差异，国家公园并没有完全纳入《自然保护区条例》的调整范围，也没有在《风景名胜区条例》所体现，这给国家公园在实践过程中带来了法律困惑。因此，只有进一步调整现行《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》，才能进行适当的解释，才能满足调整国家公园法律适用的现实需要，另一方需要通过我国专业的学者对于我国国家公园的建立理念以及有益性进一步的解释，才能推动我国国家公园法律法规的制定。

（三）公众参与机制的制定

美国国家公园法律体系中关于公众参与机制的规定在世界上属于排在前列的，而我国正需要学习这种公众参与机制。虽然在我国的环境立法体系中也有关于公众参与制度的规定，例如在《环境保护法》中相关规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但我国对于此类的规定都过于抽象，没有具体的实施规定和条件，在实践的过程中很难发挥作用[6]，所以关于公众参与机制写入《自然保护区法》是很有必要的，而这方面我国还需借鉴美国国家公园法律制度建立的经验。就我国自然保护区来说，想要真正地管理和发展自然保护区，只依靠政府的力量是不够的，还要发动社会各界的积极性，鼓励他们参与到自然保护区的建设和管理中来。公众参与最主要的是生活在自然保护区周围的居民，其依赖于自然资源生活，对当地的自然资源了解得很透彻，有了他们的参与对自然资源的保护更为有利。而如今我国的自然保护区法律并没有将周围居民放置于一个有利的地位，而是形成一种孤立的状态，缺乏积极性，从而使自然资源也没有得到应有的保护，在一定程度上威胁到自然保护区的生态环境的发展。所以，协调自然保护区与当地居民的关系，通过相关立法使得当地居民参与到自然保护区的保护和管理当中来是重要的条件之一[7]。由此可见，公众参与机制在我国自然保护区法律制度当中是占有重要的地位的，而公众参与也是必不可少的。因此，国家在制定自然保护区的法律时，应具体规定相关公众参与制度，这样不仅提高公民的参与意识，也可以使公民有意识的去保护生态环境，使得法律工作更为有效地展开，从而社会与生态环境和谐相处。

四、启示

我国国家公园在现实中已经开始建设和发展，但都多是有地方政法管理，国家并没有出台具体的国家基本法规进行统一的管理和建设，所以我国现在主要是制定一部关于国家公园的基本法以及完善在自然保护区立法。在吸取和借鉴美国国家公园立法方面，我国应在未来的发展过程中，确立国家公园建立的目的、监督管理机制等方面，提出解决方案，为我国国家公园立法顺利开展奠定基础。

参考文献：

[1]余俊，解小冬.从美国国家公园制度看我国自然保护区立法目的定位[J].生态经济，2011（3）.

[2]韩文红.余艳红，云南省国家公园建设问题探究[J].林业调查规划，2009（8）.

[3]丰婷.国家公园管理模式比较―以美国、日本、德国为例[D].上海：华东师范大学，2011.

[4]杨锐.美国国家公园的立法和执法[J].中国园林，2003（5）.

[5]马燕.我国自然保护区立法现状及存在的问题[J].法制经纬，2006（11）.

[6]张鹤鑫，杜冰，李金枝.完善我国自然保护区法制的基本构想[J].2004（4）.

[7]伍崇利.论我国自然保护区管理法律制度的完善[D].成都：西南政法大学，2005.