中国农村扶贫发展历程与扶贫战略的绿色转变研究
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〔摘要〕消除贫困是全球面临的共同任务，是可持续发展的基本目标。中国政府大规模扶贫成功解决了农村贫困人口的温饱问题，实现了从温饱型贫困向发展型贫困的转变，成为世界反贫困领域的翘楚。我国扶贫目标也从解决温饱到解决低收入人口的发展问题，扶贫理念从救济式扶贫到资源开发式扶贫继而转入绿色生态扶贫阶段。我国农村扶贫经历了体制改革带动型扶贫、大规模开发式扶贫、八七扶贫攻坚和制度化扶贫等阶段。扶贫战备从开发式扶贫向绿色生态扶贫转变。
〔关键词〕农村扶贫；阶段贫困特征；扶贫战略；绿色生态扶贫
〔中图分类号〕D422.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）05-0122-07
中国大规模的扶贫起于改革开放后的80年代中期，以国务院扶贫开发领导小组成立为标志，将贫困以及扶贫置于专门的机构之下，进行持续时间较长的扶贫开发。回顾30余年的扶贫开发工作，无论是贫困区域还是扶贫类型，都发生了较大变化。不同阶段，贫困所呈现出的特点是完全不同的。我国农村扶贫开发先后经历了80年代中后期的大规模扶贫、八七扶贫攻坚以及新世纪的扶贫开发，制定了三次扶贫开发规划（计划），分别是《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《中国扶贫开发纲要（2011-2020）》，成功解决了农村大面积贫困人口的温饱问题，实现了从温饱型贫困向发展型贫困的转变，成为世界反贫困领域的翘楚。我国农村扶贫目标也从解决温饱到解决低收入人口的发展问题，扶贫理念从救济式扶贫到资源开发式扶贫继而转入绿色生态扶贫阶段，扶贫战略从开发式扶贫向绿色生态扶贫转变。
一、 我国农村扶贫发展历程
我国大规模的扶贫经历了体制改革带动型扶贫、大规模开发式扶贫、八七扶贫攻坚和制度化扶贫等阶段。
1.体制改革带动型扶贫（1978-1985）。体制改革带动型扶贫是通过土地经营制度的变革（即以家庭承包经营制度取代的集体经营制度），激发了农民的劳动热情、解放了生产力，实现劳动力与土地的有效结合，提高土地产出率。同时通过实施农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，为解决农村的贫困人口问题打开出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅缓解。据统计，期间农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人。〔1〕
2.大规模开发式扶贫时期（1986-1993）。进入20世纪80年代中期，农村改革释放的扶贫效应开始递减，一些自然条件恶劣、基础设施较差的区域贫困问题十分突出。
1986年，全国范围内确立了18个连片贫困区①〔2〕，592个国家级贫困县，实施连片开发与国家贫困县相结合的开发式扶贫策略，以集中有限的扶贫资金解决连片贫困区的基础设施问题，让连片贫困区富裕的资源得到开发和利用，将资源优势转化为经济优势和发展优势，解决“捧着金饭碗讨饭”问题。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从206元增加到483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。但剩余贫困人口的地缘性特征十分明显，贫困人口分布进一步向西部地区集中，西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区成为重点区域。
3.扶贫攻坚时期（1994-2000）。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》提出，从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这个时期贫困人口的分布主要集中在国家重点扶持的592个贫困县，分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区和少数民族地区。
脱贫标准是绝大多数贫困户年人均纯收入达到500元以上（按1990年的不变价格）。扶持贫困户创造稳定解决温饱的基础条件（有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；户均一亩林（园），或一亩经济作物；户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力；户均一项养殖业，或其他家庭副业。牧区户均一个围栏草场，或一个“草仓库”）。与此同时，巩固和发展现有扶贫成果，减少返贫人口。
①18个连片贫困区分别是：努鲁尔虎山地区、太行山地区、吕梁山地区、陕甘黄土高原地区、陇西高原地区、西海固地区、秦巴山区、武陵山地区、乌蒙山地区、横断山地区、滇东南山地区、桂西山地区、九万大山地区、井冈山地区、武夷山地区、大别山地区、沂蒙山区、地区。
扶贫手段是依托当地资源的开发性扶贫。积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业。通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用；对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。这一时期，四荒（或五荒）资源开发利用是极为重要的扶贫方式。
4.新世纪初农村扶贫（2001-2010）。以《2001-2010年农村扶贫开发纲要》为标志。在首个农村扶贫开发纲要中，确定了农村扶贫的基本目标是“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件”。农村扶贫的对象是“未解决温饱问题的贫困人口和初步解决温饱问题的脱贫人口”。农村扶贫的重点是“贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县”。以县为单位、以贫困村为基础的瞄准性扶贫，整村推进一体两翼是扶贫开发的主要战略（以贫困为重点，以劳务输出扶贫和产业化扶贫为支撑两翼）。明确了将扶贫开发与生态相结合，提出了“扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合”……“要以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，提高可持续发展能力”。