农业税收与税费改革问题

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作者：周志太 单位：淮北煤炭师范学院经济系

近年来，全国种植收入下降幅度很大，有高位和低位两种数据，据史清华(2001)计算的低位数据是，1995年47.82%、1996年46.12%、1997年42.20%、1998年42.36%、1999年37.85%,另据郭铁民（2001）计算的高位数据是，从1985年的39.91%下降到1999年的7.14%，。在两种数据中，农户种植收入均低于或大大低于非种植收入。但在皖税方案中，农业税却以种植收入为征税对象，而目前农户主要收入为非种植收入，这样，农民农业税负重。例如，2002年春,笔者对安徽贵池市贵池区秋浦街道办事处（下称秋浦处）、泾县章渡镇（下称章渡镇）的各1000个农户，采用抽样调查，样本数分别为（表略）计算结果是，与税制改革之前相比，章渡镇、秋浦处人均分别减负92.25元、81.17元，亩均分别减负122.26元、38.20元，章渡镇亩均减负高出秋浦处2.2倍，这是因为章渡镇人均土地0.8亩，秋浦处人均2亩，可见，土地多的秋浦人税负增加。但是，考虑到粮食价格下降，从而种植收入下降的事实，农业税负则不仅没有减轻，反而增加。因为，必须考虑到皖税方案的课税对象为前五年（无通缩情况）农业收入的平均数。农业税税率为固定税率，而税改时正逢粮食等土地产品价格下降速度高于其他消费品价格下降速度和粮棉生产成本年均上涨10%（牛若峰2002），1999年我国农产品收购价格指数只相当于1995年的80.3%。农产品价格持续走低，使农户每百元种植业投资净收益率（单位100%）急剧下降：95年3.12、96年5.49、97年-8.95、98年-7.95、99年-31.58（史清华2001）。因为价格下降和成本上升，这种剪刀差使农民增加负担40%（刘书明，李书娟2001），使本调查的章渡镇、秋浦处的样本户分别减少收入总额13600元和5070元，这就不但抵消了农村税费改革给他们带来的减负分别为3246.9元和3874.4元，而且使他们分别总增负10353元和1196元，户均分别增加负担1035.3元和119.6元，如秋浦处朱虎减少收入1440元、减负320元、二者相抵后，增加负担1119.6元。20个样本中，仅有种地最少的1亩和2.1亩的两户实际减负；种地越多，负担越重，种地11亩的曹兆江增加负担1357.46元，土地多的种植专业户税的负担大于过去税费负担总和。因为农业税的征税对象恰恰是这些价格下降速度极快而成本上升很快的的农作物收入。这样，农业税税率的增加幅度就更大，按增值税计算，农业税税率高达45%（冯海发2001），而工业的增税值仅为17%。这就暴露了皖税方案的问题。这里从皖税方案的局限出发，探讨农村税收模式，以期实现农村税改的效率和公平。

一、税改局限

1、税改前，1993年，农业税为125.74亿，1998年，增加到398亿（张晓山、崔红志2001）。皖税方案：虽“三个取消、两个调整、一项改革”，使农民减负25.6%；但农业税税率由原来的3%提高到7%；并且要用税收增加去弥补过去的部分“费”的缺口，计费土地面积增加（包括二轮承包地、免税到期土地和无固定收入土地）；税基狭，仅仅按物化劳动与活劳动消耗之和的种植总收入课税。农业税应纳税额=计税土地面积×单位面积常产×计税价格×税率；税率高，农业税率至少由3%升至7%。农业税上升既与世界范围的减税（安体富2002）形成鲜明对照；更与农民种植业收入下降形成鲜明对照，从安徽省农民人均纯收入构成的变动趋势看，近五年来，外出劳务工资性报酬收入在可分配净收入中的比重不断逐年上升，而1996年家庭种植业净收入占可分配净收入总额的25.9%，下降到2000年的7.26%。农业税税率大幅提升，这就要求土地所有者或土地使用者必须用更多的农业收入去纳税，相应减少农业投入或增加弃耕，都减少税收。因为，在理论上，100％税与零税结果是一样的。重税使弱质的农业雪上加霜。农业弱质是指农业的自然和经济的双重风险，按照收益与风险相匹配的原则，农业经营应该有较高的投入产出率，但农业产出率不高，不能提供农业双重风险的补偿。并且，自94年以来，农产品出现过剩，价格低迷。更为不利的是，随着我国加入WTO，政府的农业保护政策要受到WTO有关农业条款的制约，而我国农业则受到国外农业的危胁，发达国家在对农业的支持、农业经济规模、技术、资源、技术、市场营销管理和资金上都具有明显优势。在这种情况下，若大幅度提高农业税税率，我国农业生产的比较劣势将进一步加剧，农业经营所遭受到的风险程度将是前所未有的。皖税方案仅仅局限于乡镇政府与农民的关系，确实起到了减轻乡镇政府加在农民身上负担的作用；但是，其没有考虑到处理城乡居民的关系，例如，就个人所得税而言，城市居民有起征点，而农民则没有起征点；况且，市民的人均收入约为6280元（徐志全2002），其起征点是年收入1.96万元（这仍然被许多人认为是个过低的额度，提高起征点的呼声很大）。2000年，纳税人大约0.6亿人次（经济日报2002年6月20日），工薪所得的收入税很大一部分来自金融、房地产和外籍人员。农民年均收入仅2253元，如上所说，种植业农民的收入还要低，达到年0.96万元的标准者就更少。皖税方案甚至没有考虑到处理农村内部，从事农林牧加渔各业的农民之间的关系。特别是希望通过提高农业税的办法来弥补过去“费”的部分收入缺口，以为仍然通过农业税，实现乡镇的收支平衡。其结果必然是由于税种和税基减少、税率较高而使税收减少；既使乡镇财政难以为继（陈劲松2002）；又加重了种植业者负担。农业税以种植总收入为计税对象是否合理？农业税是否应有起征点？税率多少为适合？确定计税收入、计税起征点和税率绝不能脱离农民收入状况，要充分贯彻税收原则。

二、税收原则

农民收入仅仅是市民的1/5（陈吉元2001），其主要原因之一是：建国以来，农民资金净流出1.3万亿元之多（李文学1997），近年来，人口占3/4的农民仅生产GDP的15.9%，农业已经进入微利或无利的时期，但来自农业的税收仍然占3.7%。农民负担过重，需要遵循税收原则，设计农业税制。效率原则是指税收促进农业生产和保证农民有剩余进行扩大再生产。而皖税方案造成土地抛荒面积急剧增加。仅安徽含山县清溪镇，抛荒面积就由税改前的不到3000亩急剧增加到3600亩（徐金平，孔祥迎2001）。实行单一的农业税和提高其税率，逃税的唯一而简便的办法就是弃耕。原因是种地的交税，不种地的免税。皖税方案，也不利于土地的规模经营，而土地规模经营能大大提高农业劳动生产率；因其计税以土地使用面积为税基，种地多、交税多，这就违背了效率原则。公平原则是指在税法面前人人平等。而皖税方案仅对种地者征税，不对非种地者征税；也没有考虑不同地区的土地面积大小和土地肥沃程度不同，造成了不同地区乃至不同社区的种地农民之间的税负不均，这就违背了公平原则。社会福利原则是指税收能增加社会福利。农产品是供给弹性大而需求弹性小的产品，这类产品，供给弹性越大而需求弹性越小，越是要由消费者负担税收。而皖税方案造成了土地大量抛荒，就降低了产量，引起农产品价格和工资上涨，工资上涨，必然减少积累，影响经济发展。如果工资不涨，则市民的生活水平下降，这就违背了福利原则。调节经济原则是指税收调节各个行业的生产者的收入差距，缩小收入差距，从而使国民经济的各个行业平衡发展。而皖税方案只对低收入的种植者收税，显然属于逆调节。因为，据统计，2000年，种植业的人均年收入仅784元。2001年，表1、2中的人均收入分别是850元和301.08元。若按农民年人均收入2253元计算，非农收入者至少高于种植业者收入在1400元以上的水平，只对低收入者征税，而不对较高收入者征税，这就违背了调节收入和调节经济的原则。中性原则是指税制的实施不影响纳税人以外的人的利益。而皖税方案的农业税税率提高，引起农产品价格上涨，使市民利益受损，这就违背了帕累托最优原则和中性原则。收入原则是指税制能增加而不是减少税收。而皖税方案造成了土地被抛荒，因而农产品减少，税基减少，税收减少，这就违背了收入原则。

三、税改模式

指导思想是贯彻税收原则：效率原则，必须降低农业税税率，以促进农业生产发展。公平原则，既对种地的农民征税，必须考虑各地土地的肥沃程度及土地位置等因素，因地制宜，根据剩余水平确定等级税率，更对不种地的农民的剩余征税。社会福利原则，必须考虑由消费者或社会承担部分农业税，即对农民免税或减税。因为，农产品的供给弹性大而需求弹性小。调节经济原则，必须对高收入农民征税，对低收入农民少征或不征，对各行各业从业者的生产剩余均平等征税，可以考虑设立起征点，剩余收入高于起征点的征收农业税。中性原则，必须低税率而不使农产品价格上涨。收入原则，必须有利于增加社会税收。贯彻上述税收原则，合理设计农业税模式。第一，要宽税基，包括农村农林牧加渔所有收入，而不仅是种植收入。目前，我国大多数农民从事种植只是自给，种植剩余微乎其微。即使征税，也要考虑土地肥沃程度和土地位置不同区别征税。第二，要有起征点。工薪阶层所得税有月收入800元免征额，城市居民从事工商业的年销售额起征点为7000-25000元。税是对社会产品的再分配。如果执行城市居民的纳税免征额规定，多数农户无须纳税。第三，要低税率，因为农民的收入水平和承受能力低。要实事求是地确定不同地区的不同税基。要兼顾需要与可能，合理确定所得税税基。税率。城乡所得税税率统一，逐步降低个人所得税税率，以鼓励农业生产和对农民休养生息，扩大内需。税基。在降低所得税税率的同时，扩大税基。不但对货币收入征税，而且对实物收入征税。如公务员所享受的免费轿车服务，要加入总收入，作为税基，一并征税。开征个人所得税，用于农村公共产品建设，废除一切收费。所得税对于个人是使用公共产品的一种补偿；对于工作者是收入税；鼓励农业剩余劳动力积极就业，创造财富，增加个人和社会福利。否则，任何收费都可能成为新的乱收费的根源。因为农民信息的不完整和缺乏组织等造成的谈判能力差，不得不承受乱收费。