投融资平台逆生长

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近年来，为多渠道筹集资金支撑城市建设和事业发展，很多地方政府在多个领域探索建立了一系列投融资平台公司。在新的形势下，特别是受金融和房地产市场环境影响，政府性投融资平台公司的投融资运营能力、可持续发展能力面临很大挑战，亟需转换机制体制，探寻适应新常态的健康发展模式。

四大类型

从全国看，地方政府组建的投融资平台公司都具有鲜明的功能特征，既是融资主体，也是政府与社会资本合作、引入战略投资者的公共平台，主要有4种类型：

一是融资平台类。这类平台公司大多是城市建设前期成立的，主要职责是依托政府注入的各类资源，面向各类金融主体融资，承担基础设施建设资金的筹集和管理职能，为各类公共设施建设项目“输血”，但是不参与具体项目的建设开发。

二是片区开发类。对政府规划的一个或多个片区内进行整体经营运作，按照自我平衡的初始涉及，以片区内可运作的政府资源、公共资源为依托，全面负责该区域的融资、建设、管理和运营，在加快片区开发的同时，实现公共资源效益最大化。

三是功能开发类。主要是为实现某个特定目标而设立的平台公司，如保障性住房建设、大型文化或体育公共设施管理运营、土地储备整治与开发、城市地下空间及相关地面的投资建设平台公司，以及水利建设、教育设施或学校改造建设等支持相关事业发展的各类平台公司。

四是综合发展类。此类公司既承担政府安排的重大项目、公共设施的建设开发任务，又在多个领域经营市场化业务，如房地产等，或代表市政府持有大型企业、上市公司股份，既有实业项目，也有资本管理、投融资等金融业务，自我发展能力较强，很多已发展成为大型的资产管理公司，成为地方经济发展的重要力量。

面临困难

上述4类平台公司，综合发展类由于经营多元化、市场化运作程度高或资产实力雄厚，抗风险能力相对较高。其他3类公司均不同程度地面临一些困难和障碍。

一是资源分散。很多公司由于隶属不同主管部门，资源难以统筹。有的平台公司投资主体与融资主体不一致，花钱的不负责融资，管理上不好协调，资源、资金等难以统筹考虑，在一定程度上增加了债务风险。同时，对融资平台公司在项目立项、融资及资金使用等方面造成了障碍。

二是资产限制。按照当前信贷政策要求，如果平台公司没有土地等有效资产，不能满足银行贷款条件，公司无法融资。随着土地储备成本越来越高，土地交易管理不断规范，新成立平台公司受到注入土地等资源制约。同时，受国家宏观调控政策和房地产市场影响，各级市场土地变现能力减弱，公司偿债压力不断增大。

三是项目制约。很多政府投资建设类平台公司主要承担城市公益性基础设施建设，该类项目由于自身不能产生收益和现金流，不能满足银行融资、还本付息的需要，持续运营需要政府注入有效资产或财政给予输血，运营的难度不断加大。

四是债务负担重。各类政府投融资平台在城市建设中发挥了重要作用，通过近年的建设投入，城市基础设施的欠账已基本弥补，而由于城市建设投入产生的大量债务又到了还账的高峰，投资建成的城市基础设施等公益性项目自身无法产生现金收益用于还款，债务风险加大。

可行性发展

以建立融资、建设、运营、管理“四位一体”的投融资体制为目标，按照“政企分开、管办分离、依法规范、严格监管”的要求，着力打造责权利相统一的市场化运作主体，促进投融资工作持续健康发展。

一是整合归并相关资源，构建专业化投融资主体。整合归并现有的政府投融资和建设开发类公司，统筹相关资源，按照城市发展需求，搭建功能定位清晰的专业化投融资主体。现阶段，可参照重庆等地按职能整合公司的做法，归并职能相同或相近的公司，进一步梳理明确各公司承担的建设任务，并赋予片区开发任务，更好地统筹资源进行市场化运作。同时，严格限制新公司设立，今后项目或片区开发，原则上依托现有平台公司或设立分公司运作。对受条件所限未开展业务的公司，及时进行清理，根据工作需要适时转型或注销。

二是完善公司治理结构，打造市场化运作主体。改革现有投融资运作模式，依法建立规范的法人治理结构，打造独立经营、自负盈亏的市场竞争主体，在确保净资产与负债、现金流、投入与产出“三个平衡”基础上，逐步发展壮大。在运作模式上，根据各公司职能，实行分类管理运作。

对承担公益性基础设施建设的融资平台类公司，按照融资、建设、运营、管理一体化的模式，健全完善公司法人治理结构，坚持“政府主导、市场运作、契约经营、持续发展”的原则，平台公司按照地方政府确定的建设计划，接受政府委托，承担项目业主责任，负责项目资金筹集、资金管理使用、委托建设等工作，接受政府及相关部门的监督管理。

平台公司承担政府重点建设项目，政府与平台公司通过契约方式，明确企业的责、权、利，通过平台公司与政府签订回购协议、租赁协议、补偿等方式，以市场化的方式实现政府财政资金流入平台公司，保障平台公司自主经营，自负盈亏，自求平衡、持续发展，真正实现项目投资、融资、建设、还款一体化。

对片区开发类、功能性和发展类公司，前期政府注入一定资金或资源，公司通过招商、运营、管理、开发、建设，实现独立运营、自求平衡、自我发展。

三是强化资源支撑，建立可持续发展机制。地方政府可通过契约化方式，匹配必要的资源和优惠政策，保障承担公共项目的投融资主体可持续发展。当前，土地仍然是城市建设资金和投融资平台公司还款的基本来源，政府要采取措施，不断提升储备土地价值，加快储备土地变现，通过出让储备土地实现的收益全部用于回购平台公司项目投入或占用公司资源的补偿，以满足继续融资、建设和偿还债务的需要，为可持续发展奠定基础。

在此基础上，地方政府需要积极拓展资源运营的视野。目前，城市中有大量公共资源没有得到充分利用，比如特许经营权、城市公共空间、城市无形资产，包括公共停车场、公共设施冠名权、广告经营权等。各级应认真研究利益分配机制，积极探索运作方式，用好资产组合、资源整合、经营权转让、置换收购、租赁拍卖、融资贷款、投资参股等现代手段，以资源换收入，放大聚财的“乘数效应”，加快资源资产化、资产资本化。

四是强化考核激励，全面激发运营发展活力。针对各平台公司不同情况，分类制定公司经营目标，以及详细的绩效考核方案，分别设置一般性考核指标与特殊性考核指标，重点对建设项目完成与预算控制情况、公司运营和现金流情况、自主经营项目盈利能力等进行考核。实施激励性薪酬制度，考核结果与薪酬、奖惩和职务任免挂钩，充分调动发展活力。同时，根据《公司法》等法律、法规规定，按照法人治理结构，监管部门可通过实施外派董事、监事的方式，履行董事、监事职责，确保“决策、执行、监督”相互制衡。

五是积极创造条件，引导社会资本投入。公共需求具有多样性、多层次和不断变化的特点，形式不是单一的，运行机制也各异，政府不应当也不可能包办一切。在这个问题上，既要强化政府的投入责任，也要积极调动社会各方面的积极性。对能够通过市场满足的社会需求，首先要创造条件，鼓励市场主体进入，市场不愿或不能提供的由政府承担;对经营项目，要完全推向市场，建立多元化的投入渠道。当前，应积极推广政府与社会资本合作模式（PPP模式），政府通过降低准入门槛、给予特许经营权、财政补贴等措施，引导社会资本共同投入，可以提高建设效率、降低工程造价、合理分配风险，是一种现代融资建设模式。地方各级政府可以道路交通、供水供气、垃圾处理、保障房建设等公益性项目为重点，遴选一批适合PPP的项目，统一推出去招标招商，吸引社会资本进入。

（作者供职于潍坊市投资公司）