财政在自然资源中的完善路径

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作者：白燕清 单位：山西大学法学院

在我国自然资源的立法中，特别是近年来的立法，国家运用宏观调控手段特别是财政政策，保护自然资源，维护生态平衡，体现得尤为明显。国家财政支持保护自然资源的相关规定虽然不少，但是仍然存在着许多问题。随着市场经济改革的逐步深入，财政职能也随之需要改革。本文以自然资源体系中已生效的10多部法律作为研究对象，全面审视我国自然资源的财政支持方面的法制状况，使之更好地适应社会发展的现实。

一、国家财政支持在自然资源立法中的具体体现

《中华人民共和国水土保持法》（1991年）国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策。《中华人民共和国森林法》（1998年）中国家对森林资源实行以下保护性措施：……（二）根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；……（六）建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。《中华人民共和国草原法》（2002年）中政府安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产。在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助。《中华人民共和国防沙治沙法》（2002年）中国家制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙，退耕还林还草、植树种草等，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。《中华人民共和国渔业法》（2004年）中国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，并根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量。

二、现状评析

从上述法条节选中，可以看出财政政策在自然资源保护中起着主导作用，有效地促进了资源的节约和有效利用。例如，政府环境财政投入逐年增加，特别是不断加大对林业建设、水土保持、生态农业发展等的财政投入。政府利用税收、贷款、财政补贴等手段，鼓励和引导市场经济主体循环利用能源和资源，减少对能源、资源的过度使用和破坏，鼓励单位和个人造林、育林、种草，防沙治沙，以维护生态平衡等。1.环保投入不足近年来，我国环保投资虽然表现出较强的增长态势，但投资总量不足仍然是环境保护投融资面临的突出问题。相对于环境恶化速度和程度来说，环保投资数量还是有很大差距，尤其对于那些跨区域、流域性的大规模环境综合治理项目。2.财政转移支付制度不完善我国财政转移支付结构不合理，财政补贴政策设计也存在一些缺陷，特别是对重点结构项目的补贴，由于缺乏完善的法律依据和有效监督，补贴专项拨款透明度不高，随意性很大。区域之间生态环境政府间的责任体系存在重大缺失，如对在主体功能区划中被列入限制开发区和禁止开发区域的财政转移支付体制尚未建立起来，地方财力无法适应区域生态环境保护和建设的需要。3.缺乏相对完善的环境税收体系目前我国对自然资源征税的主要目标是调节企业收入和促进市场竞争，没有涉及森林和水等可更新资源。消费税也没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。耕地占用税、土地使用税和土地增值税属于对土地资源的征税，但它们之间没有彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用非常有限。4.财政资源配置结构不合理，使用效率低我国对中西部等生态脆弱地区和一些重点保护开发项目的财政资金分配不合理，财政政策缺少连续性、财政手段单一、财政资源使用率低，使得我国有限的环保投资并未产生应有的效益。一方面是由于环保资金使用过于分散且结构不合理，如目前我国环保投资倾向于资源的可再生和持续利用方面，对不可再生的资源国家投入的财政并不算多，比如《水法》《煤炭法》《渔业法》《水土保持法》等，而对近些年来制定的《可再生能源法》《循环经济促进法》等体现的国家财政力度大些。

三、财政政策在自然资源立法中的完善路径

1.加大环保投资力度，突出扶持重点自然资源的合理利用开发保护需要投入大量的资金，需要加大财政投资力度，如财政直接拨款，发行中长期环境债券或股票，适当利用外资，建立环保基金，争取国际金融组织、外国政府的优惠贷款和援助等。具体来说，我国各级政府应建立起环保专项资金，流域生态补偿专项资金和循环经济发展专项资金，还要把能源节约包括可再生能源利用作为环保专项资金的一个重要使用方向。2.加大财政支出，进一步调整和优化财政转移支付结构和补贴措施要进一步加大政府直接投资和继续扩大财政转移支付的规模，依靠直接财政援助（即财政补贴、补助等）和间接财政援助（即低息贷款、贷款贴息等）对在自然资源合理开发利用保护过程中的单位和个人给予援助，促进资源的可持续发展。国家应逐步将直接投资转为间接补贴，建立基于环境治理效果和环境质量改善为目标的政府财政补贴机制，建立重点结构调整项目的补贴机制（如提供贷款贴息），加大对环境设施运营环节进行补贴的力度。3.强化财政税收政策加大税收优惠政策，促进对企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得，从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得等可以免征、减征企业所得税。对有利于环境资源的行为、产品，则按照减轻损害的程度进行税收减免。对于环保产业、环保工程建设、环保产品开发等投资给予多种形式的税收优惠，要提高煤炭、石油、天然气等矿产资源税的征税标准。增收生态补偿税，开征新的环境税，将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税。4.合理配置财政资源，提高资金使用率发挥财政资源配置职能，就是要通过合理分配财政资金，综合运用财政、税收等多种经济手段，加大对经济社会发展中“薄弱”环节和“短腿”行业的投入力度，实现财政资源的优化。要加大对不可再生资源的节约保护，促进财政资源导向生态脆弱地区，进一步调整和优化支出结构，加大对环境保护和节能减排的支持力度。