电子政务标准定制及管理制度
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1课题背景
自2002年1月8日国家信息化办公室和国家标准化委员会组建了“国家电子政务标准化总体组”以来，我国的标准化工作进展很快，到目前为止，该机构已经制定了一个电子政务标准体系，包括6个电子政务标准化指南;建立了一个电子政务标准化工作服务平台，即电子政务标准化信息网;制定了一系列电子政务相关标准，9份正式国家标准，24份国家标准草案，4套标准辅助工具(数据来源于电子政务标准化网站)。可以看出，我国电子政务目前还处在发展阶段。已经出台的电子政务正式国家标准，都是在国家电子政务标准化总体组的领导下，成立专题组，由专题组起草制定。笔者对上述标准体系的资料进行了整理，专题组的成员背景大概可以分为三大类:政府主管部门，科研院所和知名IT企业。例如，《政务信息资源交换体系》总体框架由北京航空航天大学、大唐电信科技产业集团、中国电子技术标准化研究所、浙江建达科技有限公司、易达迅网络科技有限公司共同起草;技术要求部分的起草单位为:中国电子技术标准化研究所、北京航空航天大学、易达迅网络科技有限公司、浙江建达科技有限公司、万达信息股份有限公司、北京中海纪元数字技术发展有限公司、黎明网络有限公司。所有起草的标准先送审，评审通过后公示，然后成为正式的国家标准。正式的国家标准通过行政监督，试点推广，宣传培训等方式来贯彻实施。在中国电子技术标准化研究所建立标准验证测试环境，对IT厂商提供的电子政务系统进行软件标准性测试。这种由政府制定标准又由政府部门进行检验的作法，容易滋生腐败，管理成本很高。而且这种被动检测方法对中国政府部门政务流程标准化发展没有帮助，相同的服务各级政府办事流程方式各异，电子政务标准推行的效果肯定不好。
2国内外研究现状
其他国家的标准制定，更多的依赖市场和一些中立的非营利性机构。参考文献［1－2］说明，除了国家标准，国外还注重使用信息技术行业标准。由于行政体系不同，可以借鉴他们的一些思路，却不能照搬过来使用。在中国学术文献网络出版总库中检索，国内电子政务标准相关论文103篇(包括硕博士论文)，主题词是电子政务标准的85篇，其中技术和政务流程等微观研究达90%，对电子政务标准体系探讨的有2篇，现状的调查研究1篇，对电子政务标准实施的有效机制探讨还没有。我国标准从类型上分，有强制性标准和推荐性标准。强制性标准是为了保障人体健康，人身、财产安全而规定的强制执行标准。电子政务方面的标准中只有少数标准是涉及安全的，多数则是技术与管理方法上的，因此，电子政务方面的强制性标准所占比重不高，大多都是推荐性标准。按照《中华人民共和国标准化法》的规定，不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。因此强制性的标准实施推行起来相对容易，但监控成本比较高。推荐性标准监控成本很低，因为它主要靠利益驱动而不是行政或法律的强制力，主要靠有效的机制而不是一两个机构的力量推动标准的实施，关键是看这个机制能否合理的确保各方基本利益。
3现有国家电子政务标准执行状况
国家电子政务标准是解决各地电子政务信息系统各自为政，难以互联互通，并且重复建设等迫切问题的基础。为了弄清现有的国家电子政务标准的执行情况和存在问题，笔者深入基层政府部门仙霞新村街道信息化调研进行了考察。为了给辖区18000老年人打造“老年福地”、“数字养老院”，仙霞新村街道街道信息化办公室推出自己的面向自己辖区的特色服务系统:老年服务系统和数字图书馆。老年人服务系统是一个类似于“呼叫中心”的闭环服务系统。中心向辖区90岁以上老年居民提供一部电话，该电话中植入了报平安健、SOS健等快捷键。这些居民每天按平安键报平安，如果没有按键，服务中心要打电话确认，电话不能解决的，派单给居民所属居委会，让居委会派人去居民家中了解情况、解决问题。目前，辖区109个90岁以上的老年居民，使用率大于80%。虽然近几年也有公司提供类似这样的收费服务，但是与企业相比，居民更加相信政府和自己身边熟悉的人(像居委会的工作人员)为自己提供这些服务，不仅免费而且有安全感。
除此之外，仙霞街道将这种服务模式推广到辖区所有居民，并且服务的内容也更加丰富，服务以卡的形式发放，提供公益资源和商业资源。公益资源主要是辖区内的公立学校和机构的图书资源、场地资源等;商业资源主要是和日常生活息息相关的饭店、商场，持卡的居民可以享受打折优惠。在整个服务流程中政府搭建平台，商家免费加盟，居民免费加入并对商家的服务进行评级。仙霞街道的另一个特色服务是对辖区全部人口(常住人口和流动人口)开展的图书网上预约、网上图书推荐(由用户参与图书馆藏书构建)、网上借阅。借书的居民不需要亲自到图书馆来，先在网上预约，预约成功后，系统通过e－mail通知读者去所在的居委会取书，书由专人送到居民所在的居委会，居委会的图书管理员可以联网办理借阅手续，读者看完归还到居委会，由专人从居委会将书取回图书馆或者送到下一个已经网上预约过的读者所在的居委会。借书证办理免费，而且读者不必亲自去街道图书馆，大大节省了时间，服务推出后倍受欢迎，尤其是年轻的白领人群。这两个系统都用了3年以上的时间不断地完善，由信息化办公室协同本市的一家IT公司，在项目实施的过程中，国家电子政务技术标准执行情况良好，IT厂商都能按照标准要求来做。但是由于各个街道的实际情况不同，人员配备、工作能力、服务水平都不尽相同，业务流程很难实现标准化，这样做出的系统很难推广到其他的街道。譬如，“老年人服务系统”和“网上图书管理系统”要推广到其他街道，可能要碰到以下问题:
•街道与街道之间有竞争，电子政务系统项目都是纳入领导政绩考量的内容，就譬如，以上提到的两个系统所对应的服务，正是仙霞街道的特色，既然是特色自然没有推广的动力。
•没有利益驱动，自己投入了钱，为什么白送其他单位用。
•政府同质部门，比如不同区县的街道，服务模式和服务能力不尽相同。因此，仙霞街道将自己的系统送给其他的街道使用，其他的街道因财力和人力等方面的欠缺没有能力提供这样的服务。
•在政府部门实施信息化项目的时候，要将信息技术领域的先进思想和技术方法引入，在考虑自己部门实际的同时，也要考虑到以后推广。譬如，网上图书管理系统，如果该系统按照面向服务的体系结构(Service-OrientedArchitecture，SOA)的理念开发，将应用程序的不同功能单元，例如，预约、借阅和还书等服务分解成不同的功能单元，这些功能单元之间通过定义良好的接口和契约联系起来。接口是采用中立的方式进行定义的，独立于硬件平台、操作系统和编程语言;其他的街道即使不能使用全部的功能模块，可以根据自己的实际来选择不同的功能单元拼装使用［3］。
从调查的情况看，目前基层政府的信息化都是自己做自己的，重复建设严重，信息化恶性竞争严重，把信息化作为领导政绩的现象严重。要真正实现电子政务标准设置的初衷，政务系统互联互通、避免重复建设、节省行政成本的目标，就必须设置一种良好的机制，在这种机制下，使参与政府电子政务建设的各方，既有权利又有义务，最终实现各方协作共赢;使国家标准处在动态的不断更新的过程中，既有选择又有淘汰，最终实现良性不断完善提高。
4基于激励理论的电子政务标准制定与管理机制
在调研过程中，政府部门分管信息化的领导不只一人提到目前基层政府部门的信息系统之所以不能杜绝重复建设，就是没有一个强有力的部门，有横跨现有的政府部门来统一管理所有部门的信息化系统的能力。现在基层的政府部门实施信息化项目，财务上都由纵向的上级部门审批，现有标准化管理部门在立项之初难以介入，对项目的标准化验证力度也没有跟上。实施信息化的单位既没有行政压力也没有利益驱动，缺乏主动性来推动本单位政务系统的标准化。这里笔者假想一个部门———国家标准审核管理中心，提出了一个有选择有淘汰的标准制定机制和基于激励理论的标准管理机制，如图1所示:国家标准审核管理中心有三大职能:①对政府部门的通用软件要集中招标;②对各级政府业务部门的信息化项目进行是否有重复建设的审查;③对符合标准化水平的标准部件进行管理，包括更新标准件和推广标准件。除此之外，还要在推广标准件的过程，对所在政府部门的业务流程进行改造。国家标准审核管理中心将通用的基础性应用软件系统，比如文字处理软件，通过政府招标直接从市场上购买，国家有政府采购的相关政策可以参照执行。对前来投标的软件的企业，资质要严格审查，审核是否符合现有的国家标准。对于和业务流程密切相关的电子政务业务系统，如律师管理系统和上面提到的老年人服务信息系统等，相关政府部门在信息化项目立项时，必须到标准管理中心，如果在标准部件库中已有可以使用的部件，则必须使用已有的部件，不得再次开发，并将这部分费用从开发费中减去。由于软件行业的边际成本很低，因此使用标准部件只要给管理中心支付非常少的使用费，就可以使用标准件。这一环节是杜绝政府部门信息系统重复建设的关键环节，必须靠行政手段强制执行。如果不经标准管理中心做标准部件的项目，将不能获得立项资格。
IT信息技术厂商可以将自己参与开发的电子政务系统，提交给标准管理中心进行标准符合性评审，如果通过，可以充实到标准管理中心的标准库，当这些标准部件被其他的政府部门采用时，还可以获得一些使用费。由于在这个管理中心运作过程中，各省市的同质政务部门业务流程不统一，管理中心一方面要帮助实施系统的政府部门对自己的业务流程进行优化，做成标准化政务流程;另一方面，对于标准部件在实际推广实施过程中不合理的，修改的花费代价比重新开发一个系统的代价还要大时，废除标准件。这样，电子政务标准库将会得到动态的不断完善。由此可以看出，在这种机制下，政府部门可以低价使用标准库里的标准部件，节省了信息化的开支;IT厂商可以因提供标准部件而获得补偿，得到利益;标准管理中心的标准库在不断地被扩充的同时，还得到动态的完善。
标准件管理中心的设置非常重要，由于电子政务标准部件管理中心对IT技术水平的要求较高和现代管理扁平化的发展趋势，建议仅设两级，中央一级和省直辖市一级。地级市(区)县一级或以下不宜设立，比较可行的是由各地的信息委或类似部门(上海叫经信委)改造而成，所有中心之间共享信息，跨省市合作。这样一来，发达的省份对标准件的贡献多，欠发达的省份只要付少量的使用费就可以用，可以节省大量的重新开发费用。
5总结
这种机制的有效推行，将对中国各级政府和不同地域的政府部门的服务流程标准化产生巨大的推动作用，对各级政府的信息系统互联互通信息共享铺平道路。这个机制从源头上即项目的审批，卡住了重复建设的咽喉，并且让参与政府信息化的企业获得利益激励，甚至让欠发达的省份或地方政府，支付相比开发费用少的多的使用费就可以使用标准库里的信息系统。在电子政务水平不断发展中，管理中心可以废除旧的标准件，不断更新和补充新的标准件，使标准库处在动态的不断完善的过程中。