浅析带薪休假制度在企业中的“执行难”

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摘 要 我国自1995年起施行带薪休假制度，然而近期的官方调查中显示，带薪休假政策执行率仅50%，尤其在企业中落实情况不佳。本文以政策执行系统模型为框架，将带薪休假制度执行问题视作一个完整的系统，通过对各个要素进行综合分析后发现，政策执行的薄弱环节在于政策标准、组织间关系的性质、执行者的偏好这三个环节，并提出解决问题的核心在于强化执行组织的约束、规范和激励行为。

关键词 带薪休假 政策执行 系统模型

一、我国带薪休假制度及其执行现状

我国的带薪休假制度起始于1995年颁布的《劳动法》，其中第45条明确：“国家实行带薪年休假制度。劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。”2008年，《职工带薪年休假条例》（以下简称《条例》）正式出台并沿用至今，明确了带薪年休假的适用对象、休假条件、休假天数等细节。此后，国家先后出台《企业职工带薪年休假实施办法》《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，确定了“带薪休假制度到2020年基本落实”的时间表，并将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程。

在新华网年中的第161期网上调查中，2013年至2015年期间，表示从未享受过带薪休假的占72.4%，仅有7.2%的人表示休过3次假；89.1%的人没有在未休天数内按照规定获得相当于工资3倍的工作报酬。显然，尽管国家出台了一系列法律法规推动落实带薪休假制度，但政策执行效果与政府的预期和目标仍存在较大差距。

二、政策执行系统模型

政策执行系统模型是美国学者米特（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）基于组织理论在其论文《政策执行过程：一个概念性框架》中提出的。他们认为，系统内、外部因素共同影响政策决定与政策效果之间的转变过程，具体包括：第一，政策目标与标准，即目标的明确性、可行性和评估标准的具体性。第二，政策资源，即系统本身实现政策目标的条件，包括人、财、物，信息资源、权威资源等。第三，组织间关系的性质，包括沟通、协调与强制，如标准作业程序、规范、激励等。第四，执行机构的特性，包括执行机关的基本特征，以及执行机关与其他机构的关系等。第五，政策环境，包括政治、经济、文化、社会等条件。第六，执行者的偏好，即执行人员的态度、价值取向，以及对政策的认知和回应。

三、带薪休假制度“执行难”背后的问题探讨：基于政策执行系统模型

（1）政策目标和标准。从1995年带薪休假写入《劳动法》到2015年纳入《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，带薪休假制度的政策目标在保障职工合法权益的基础上，也逐渐成为一项促进旅游消费的配套政策纳入相关政策文件。2013年的《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》明确提出，到2020年带薪休假制度基本落实，但官方对于“基本落实”的标准界定却未明确。

（2）政策资源。目前，我国劳动者享受带薪年休假的权利已经形成了宪法、法律、行政法规、部门规章“四位一体”的法律保障格局。除了国家层面出台的法律法规和政策文件，一些地方也相继颁布实施细则和配套政策，进一步保障职工休假权利，但大多针对体制内的机关、事业单位工作人员，明确规范企业行为的实施细则较为罕见，仅有广西总工会将年休假工作落实情况纳入企业评优评先条件，严格审核年休假的落实情况，对不执行年休假的企业，一律不予通过”。但这一政策因其“一刀切”的强制性饱受争议，政策的可操作性、可复制性、可推广性有待提升。

（3）执行机构的特性、组织间关系的性质。在政策系统执行模型中，这是两个相互影响、紧密相关的因素，并且共同决定着执行者的偏好，对于政策执行效果起到关键性的作用。依据相关文件精神，推动落实带薪休假制度的政府部门主要是人社部和全国总工会。从执行机构的特性来看，人社部、总工会的职能是依法保障职工休假权利，而企业的主要目标是最大程度减少人力成本、实现利益最大化，两者的目标在带薪休假制度的执行上体现出一定的冲突。从组织间关系的性质来看，人社部、总工会对于企业执行政策的约束力度较弱。首先，2008年出台的《实施办法》中规定，县级以上地方人民政府人事部门应当依法“主动监督检查”机关事业单位的执行情况，但对于企业则没有“主动监督”的职能，只能通过受理劳动争议案件予以干涉。因此，人社部、总工会的监督、维权职能是被动执行的，约束力和强制力都较弱。其次，目前带薪休假制度对于企业不落实带薪休假缺乏足够有效的罚则和具体的赔偿标准，企业缺乏执行动机，职工维权困难。

（4）政策环境。2014年9月，运行了14年的“全国假日办”撤销，取而代之的是国务院新组建的旅游工作部际联席会议，由分管旅游的国务院副总理担任召集人，标志着国家政策逐渐由全国统一安排“黄金周”向深度推进带薪休假制度落实转变。此外，近几年来经济增长放缓，投资和出口两驾马车乏力，而“黄金周”等国定集中假日弊端凸显，对社会管理、环境保护带来较大挑战，民众度假休闲品质大受影响，因此无论从经济发展还是社会进步的角度，各界对于落实带薪休假的呼声越来越高。

（5）执行者的偏好。在带薪休假政策的执行过程中，企业和职工作为政策目标群体，是政策能否执行到位的关键角色。他们的价值取向、态度、选择最终决定了政策执行绩效。有的企业将带薪休假作为优待人才的福利和投资，从而增强员工归属感和忠诚度。但同时也有部分企业因其逐利性和法律的低约束力而选择抗拒政策，在这样的情境下，员工出于生存、业绩、升迁压力和企业文化氛围等方面的考虑，往往自动放弃休假和维权的权利，从而无奈地站在“不能休”或者“不敢休”的队伍之中。

四、结论

要进一步加大带薪休假制度落实力度，就必须完善政策执行标准，加强政策执行组织间的沟通、规范和激励行为。一是要修订完善《条例》及其实施细则，针对企业拒绝执行政策的情况，明确赔偿标准，提高企业违法成本。二是要强化政策执行主体与企业间的约束关系，人事行政部门、司法部门要积极受理职工对于企业违反《条例》的，做到有法必依、执法必严、违法必究，加强示范效应。此外，政府还应扩大监督约束主体，形成监督合力。例如，通过将企业带薪休假制度执行情况纳入征信系统等方式，加强企业经济行为与制度执行情况之间的勾连。三是要发挥正面激励效应，引导企业积极执行带薪休假制度。对于政策执行到位的企业，可因地制宜地制定税收、补贴等方面的优惠政策。四是要拓宽职工维权渠道，赋予职工集体诉讼权利，降低职工的维权风险和成本，减少其后顾之忧。唯有如此多管齐下，企业职工的带薪休假权益才能得到真正的保障。

参考文献

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[2] 李允杰，丘昌泰.政策执行与评估[M].北京大学出版社，2008.

[3] 托马斯・R・戴伊.理解公共政策[M].中国人民大学出版社，2009.

[4] 马俊生.公共政策的有效执行[M].清华大学出版社，2006.