谈民法视野下排污权交易合同法律关系
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内容提要: 排污权交易合同制度是排污权交易制度体系中的核心问题。排污权交易合同属于民事合同,但又不同于普通民事合同,应将其定性为一种新型的民事合同即环境民事合同。排污权交易合同除在意思自治原则和合同相对性原则上有所突破外,在合同主体、合同客体、合同履行等方面也与其他民事合同有所区别。我国应在《环境保护法》创设排污权交易制度的基础上,完善我国《合同法》的规定,增加环境民事合同的相关规定。同时,改革排污许可证制度,使之与排污权交易合同制度相衔接。
排污权交易制度是运用市场机制进行环境保护的制度设计之一。这一制度改变了传统以政府配置环境容量资源为主的管制型环境管理模式,以市场作为配置资源的主要手段,在促进排污企业自觉保护环境方面体现了一定的制度优势,得到了许多国家的认可。排污权交易行为的完成需要交易双方通过签订和履行合同的方式实现,因之排污权交易合同就成为排污权交易制度体系中的核心问题。环境法学界从公法角度对排污权交易制度构建给予了较多关注,但从私法角度研究排污权交易合同制度的成果并不多见。本文试图从民法角度研究排污权交易合同的性质及法律关系,为我国排污权交易合同法律制度的构建提供一些思路。
一、排污权交易制度框架下的排污权交易合同
1968 年,加拿大经济学家约翰·戴尔斯首次提出了“排污权”的概念,其主要思想是: 如果允许企业在一定限度内合法排放污染物,并建立一个可进行交易的市场,企业就会发现,只要它们有效地减少了污染,它们就能同那些排放污染较多的企业进行交易从而获得收益。基于这一原理建立的排污权交易是一种有效地减少污染的经济激励措施。[1]目前,排污权交易制度在美国等国已取得了很大成功,在我国尚处于试点阶段。在学界,我国学者对排污权的性质、制度原理、制度构造等进行了广泛的研究。普遍认为,排污权的客体是环境容量资源; 排污权交易的实质就在于污染物的排放是对环境容量资源的使用; 排污权交易制度是运用市场机制治理环境污染的制度,政府在核定区域内污染物排放总量后,依据总量控制目标将排污指标合理分配给企业,企业可以将节省的富余排污指标投入市场进行交易。概而言之,这一制度实质上是对环境容量资源再分配的一种方式,是运用私法手段达到环境保护目的的制度设计。
作为环境容量所有者的政府,确定一定的环境基准并按照一定的原则进行环境容量分配,即排污权的初始分配,是排污权交易的基础和上游制度。对于排污权所有者来说,排污权的初始分配实际上是获得排污权交易资格的行为。只有取得初始的环境容量,排污权的初始分配交易才能得以进行。因此,排污权交易的一个必要前提是排污权的初始分配。目前,大多数国家,包括我国大部分地区均采用排污权无偿初始分配制度。这主要是考虑到无偿分配可以减轻企业负担,降低推行排污权交易制度的阻力。但是,从法理上讲,无偿分配实际上是排污企业无偿取得环境容量资源,是传统的“环境资源无价值”观念的体现,在实践中往往会产生恶意囤积排污指标、不利于企业自觉削减排污量等一系列问题,不利于健康有序的排污权交易市场的形成。因此,理论界普遍认为,实施有偿的排污权初始分配更为合理。事实上,我国部分地方已经开始了排污权有偿初始分配的实践。但是,有偿初始分配采取何种方式进行仍然值得我们探讨。
政府的监管是排污权交易制度的一个重要特点,排污权交易制度的建立需要政府的监督和相关配套措施的完善。首先,排污交易制度的一个前提是排污总量上限的界定,政府需要在在严格执行该上限的前提下,考虑当地环境质量情况和环境容量大小,确定该地区允许排放各类污染物的总量上限。排放总量上限确定以后,还需将其分配到各个排污单位。政府在这个过程中起关键作用,需要决定采取何种初始分配方式。其次,排污权交易双方在签订交易合同后,需报请政府环保部门审查确认,若符合要求,环保部门予以批准,并办理排污权变更手续,变更交易双方的排污权分配; 若不符合要求,则不予批准。再次,政府应当对排污交易合同的履行以及交易地区的环境效益进行监督,对于不法行为及时制止和惩罚,保障交易的合法进行。
排污权交易制度的具体落实,需要排污权交易合同的订立和履行,因此排污权交易合同制度是排污权交易制度的核心制度。排污权交易合同兼具公法、私法性质,不同于一般传统合同,是一种新型合同,该合同的成立、生效、合同关系的主体、客体、内容以及合同双方当事人的权利义务等都有其特殊性。另外,排污权交易合同除遵循合同法的基本原则外,还必须符合公法上的一些具体要求,比如,不得引起区域环境质量恶化等原则。
二、排污权交易合同的法律性质
排污权交易合同属于民事合同还是行政合同,在理论界有争议。我国《合同法》第 2 条规定,合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间订立的民事权利义务关系的协议。同时规定,婚姻、收养、继承等涉及身份关系的协议适用其他法律的规定。可见,我国《合同法》中所指的合同是狭义的合同,即民事合同,而不包含行政合同、劳动合同等。我们认为,排污权交易合同应该属于民事合同,即属于我国《合同法》调整的范畴。第一,从合同主体看,排污权交易合同双方法律地位平等,符合我国《合同法》中“平等主体”的要求。第二,从合同订立过程和内容看,排污权交易合同双方对于交易对象、数量、价格等事项可以平等地进行协商,平等地享有交易合同中规定的权利,平等地承担合同义务,任何一方都不得将自己的意志强加给对方。第三,从订立合同的目的看,排污权交易合同是合同主体在法律规定的范围内实现各自利益的一种手段,与其他民事合同的订立目的并无不同。
从合同法的角度分析,排污权交易合同虽然具有合同的一般特征,但与普通的民事合同尚存在不同,最典型的一点是当事人意思自治原则和合同相对性原则在该类合同中会受到一定的限制,我国现行的《合同法》显然不能完全满足签订排污权交易合同的需要,而目前我国关于排污权交易合同的规定仅出现在一些地方性法规中,未统 一进行立法确认,这样的立法现状难以有效地指导排污权交易合同的实践。因此,研究排污权交易合同制度的法律性质,对于完善我国排污权交易制度、拓展我国的合同制度具有重要的理论意义。
( 一) 排污权交易合同不同于普通民事合同
排污权交易合同不同于普通民事合同,首先体现在当事人的意思不能完全自治。排污权交易合同的订立要受国家意志、环境公共利益等条件的限制,这主要是由于其合同标的特殊性决定的。国家基于保护环境的目的,通过环境总量控制和排污权的初始分配等行政手段,使环境容量使用权由公有资源变为用益物权,从而产生排污权交易合同的标的,即多余排污权。从排污权本身特点看,其生态环境价值远远大于其财产价值,因此,作为用益物权的排污权必然受到公共利益的限制。排污权交易合同标的产生原因决定了国家必然对该类合同的签订和实施实行必要的干预。排污权交易合同的生效必须经环保部门批准,合同经过批准后才能发生法律效力。
排污权交易合同不同于普通民事合同之处还体现在对于合同相对性原则的突破。第一,排污权交易合同在签订后需要经过国家环保部门的审核,只有通过审核,合同才发生效力。第二,排污权交易合同的双方当事人除了遵守彼此约定的权利义务外,还需要对合同以外的第三人负有一定义务,即合同的履行不得损害第三人的环境权益,否则第三人有权向合同当事人主张其权利。
排污权交易合同除在意思自治原则和合同相对性原则上有所突破以外,排污权交易合同在合同主体、合同客体、合同履行等方面也与其他民事合同有所区别。第一,排污权交易合同的主体除符合民事主体的一般特征外,还需满足其他要件。例如,买方需保证排污权的取得是通过初始分配等合法途径,其污染物的排放符合国家或地方的排放标准,并有富余排污权; 合同双方属于排放同类污染物的企业等。第二,排污权交易合同的客体是富余排污权,属于无体物,不同于一般民事客体的有形性。第三,排污权交易合同的履行要受到国家和其他公民的监督。
( 二) 排污权交易合同属于民事合同的理论依据
民事合同在合同自由主义兴盛的时期,受政治、经济、哲学等的影响,合同形式主义占据统治地位,契约的全部意义在于其正式性和外部性,合同的地位和作用到了一个神圣不可怀疑的地步。19世纪中期,合同制度在由近代走向现代的过程中发生了一系列的变化,作为近代民法三大原则之一的契约自由原则受到了严重挑战,契约不再自由,契约越来越受限制,甚至有学者称其要“死亡”。对合同进行一定限制是当今社会中民法的必然发展趋势。合同不再仅仅是当事人的共同意志,在一定程度上它也反映了国家所代表的社会普遍意志,因此,合同逐渐成了一种法律形式。
合同法功能的上述变化为环境法以及其他部门法借鉴合同这种法律形式提供了可能性,也为排污权交易合同作为民事合同的一种提供了理论依据。因此,在合同法功能发生变化的今天,虽然排污权交易合同对于当事人意思自治原则和合同相对性原则都有所突破,但这并不影响其民事合同的法律性质。
( 三) 排污权交易合同是一种新型民事合同
综合以上两点,我们可以将排污权交易合同纳入民事合同的范畴,但考虑其与一般民事合同的不同,应将其定性为一种新型的民事合同,即环境民事合同。所谓环境民事合同,是指虽然合同满足主体地位平等、契约自由的条件,但受到国家意志、公众环境利益等诸多干预因素,当事人意思自治受到了限制,合同必须符合环境法的相关规定。
排污权交易合同是指平等地位的企业、自然人,甚至国家之间,在环境保护部门指导和监督下,就富余排污权的依法转让而签订的合同。排污权交易合同具有民事合同的一般特征。排污权交易合同双方法律地位平等,双方可以就合同内容平等地进行协商,平等地享有排污权交易合同中规定的权利并且平等地承担合同义务,任何一方都是从自身利益出发签订合同,都不得将自己的意志强加给对方。从合同内容看,排污权交易合同的交易对象是富余排污权。这些都符合民事合同的一般特征。但是,排污权交易合同中存在一些法定的环境保护条款,这些有关环境保护的条款既体现了国家的意志,也是国家行使环境管理权的方式之一。因此,在排污权交易合同中,当事人意思自治原则受到一定的限制,排污权交易合同不仅是当事人的共同意志,同时也反映了国家所代表的社会普遍意志,但根据现代合同法理论,这并不影响其民事合同的性质。
我国《合同法》规定,婚姻、收养、继承等涉及身份关系的协议适用其他法律的规定。可见,《合同法》中所指的合同是狭义的合同,即民事合同,而不包含行政合同、劳动合同等。我们认为,排污权交易合同应该属于民事合同,即属于我国《合同法》调整的范畴。从合同类型角度看,排污权交易合同属于无名合同,即我国《合同法》并未规定该合同类型; 排污权交易合同属于书面合同,需要双方当事人签订书面合同形式予以确认; 排污权交易合同属于双务合同,双方当事人都基于合同对对方负有一定的义务。
综上,排污权交易合同是双方当事人就富余排污权达成的协议,但合同的订立要受国家和公众环境利益的影响,应将其归类为一种新型的民事合同,即环境民事合同。
三、排污权交易合同法律关系
( 一) 排污权交易合同的主体和客体
排污权交易合同实际上是私法主体之间的权利转让合同,因此一切私法主体都可以是该合同的主体。我们可将排污权交易合同的主体定义为有权利进行排污权买卖,同时具有行为能力和责任能力,可以签订交易合同的政府、社会组织、企业和个人。
从目前交易合同的实践看,排污交易合同的主体主要还是企业。没有企业,排污权交易市场就不可能存在。企业作为最主要的合同主体,除具备普通民事主体的要件外,还需要一些特定的条件: 第一,合同的卖方应该是通过合法的初始分配形式依法取得排污指标,并且采用技术改进等手段产生富余排污权的企业。对于那些通过非法途径获得的排污指标,或者在现有体制下故意过高申报排污量而获取大量排污指标的企业,不得作为合同的卖方,国家应严格审核并予以规制。第二,合同的买方应该是因企业扩大生产或其他原因需要更多排污指标的企业,买方的经营项目必须符合国家产业政策。第三,合同主体应该具有生产经营排污的现实需要和真实性,而不能是为了囤积居奇,赚取利差,为了交易而交易。第四,合同主体必须保证合同签订不引起区域环境恶化。污染严重、能耗高,不符合国家产业政策和环境功能区总体规划的企业,不得允许受让排污权。第五,合同主体范围限于排放同类污染物的企业之间,这样就可以既使排污权交易有效进行,又可以避免因交易所带来的污染监管不力、环境污染失控等后果。
政府作为排污权交易合同的主体有两种情况,第一,政府为了平抑排污权交易价格,平衡排污权供给余缺而签订排污权交易合同。第二,政府出于其发展需要,购入排污权建立储备,防止政府需要引进项目时出现排污权短缺。第一种情况政府作为排污权交易合同主体的目的是调控排污权市场,政府的第二种参与方式与其他主体并无区别。
除此之外,自然人也可以作为排污权交易合同的主体。任何自然人都可以出于环保的目的进入市场购买排污权,并办理永久注销,即只买进,不卖出,从而降低污染水平。这为全社会参与环境保护提供了一条新的途径。
排污权交易合同的客体是指排污 单位通过初始分配得到的并且在有效期内的可以依法转让的富余排污权。政府将排污权经过量化后分配给企业,企业对其依法取得的富余排污权可以在政府的监督下通过合同形式进行交易。富余排污权作为排污权交易合同的客体,其实质是环境容量使用权。
需要注意的是,有些富余排污权不能作为排污权交易合同的客体。第一,不能是与土地的所有权或使用权分割的排污权。如基于相邻不动产在地域上的毗邻关系所取得的排污权,这种排污权与特定地域的土地所有权、土地使用权、土地承包经营权等权属具有不可分割的依存关系,为维护正常的权利存续秩序,禁止此种排污权脱离其生产基础的权利,因此不得转让。第二,法律或者合同对排污权人具有严格限制规定的排污权。公权力机关在依行政权利分配排污权时,往往将某些无偿或者低价的福利性排污权或市政用排污权赋予特定的排污人,故而除法律特别规定或排污许可证明允许转让以外,不得转让。第三,未经登记取得合法有效排污许可证的排污权,如依继承取得的排污权,法律为维护正常的权利存续秩序,应规定此类排污权非经登记不得处分,这其中当然包括以交易方式表现出来的所谓的处分行为。
( 二) 排污权交易合同的内容
排污权交易合同的内容与一般民事合同并没有多大区别,包括以下内容: 合同当事人的名称、住所、法定代表人; 转让的标的、数量; 转让的时间、价款及付款方式; 合同当事人的权利义务; 违约责任的承担及解决纠纷的方式等。
当事人的权利义务是合同的主要内容。在排污权交易合同中,合同双方当事人除了彼此约定的权利义务外,还需要服从政府部门的监管,同时也对合同以外的第三人负有一定义务,这主要是由该合同具有环境保护的公法目的所决定的。以下将分别介绍合同当事人的基本权利义务。
排污权转让方有按自己意愿出售富余排污指标和请求受让方给付约定金额的权利。排污权转让方的义务有: 按约定将一定排污指标的使用权转移给受让人使用; 对转让的排污权负权利瑕疵担保责任,保证受让人不会因第三人主张权利而丧失受让排污权; 协助受让方办理变更登记,并保证其在转让期限内不使用转让的排污指标; 服从政府监管,不违背总量控制目标等。
排污权受让人有按照自己的意愿选择购买排污权的权利和请求转让方转移排污指标并办理变更登记的权利。同时,排污权受让人可以利用依法取得的排污权获取正当利益,比如,如果合同期内买方未使用完的排污权可以结转下一年度用,也可以有条件地出让给第三方使用。排污权受让人的义务有: ( 1) 按照合同约定向转让人支付转让金。( 2) 及时到所在地环境保护主管部门办理变更登记手续,申报备案。( 3) 受让人对可能造成的环境污染,应采取适当措施予以减轻或消除。( 4) 受让人应当在合理的范围内,采取一切应有的措施,降低排污权转让可能对环境或他人造成损害的风险,以及在发生污染时采取必要的措施,治理污染,减少损害。( 5) 受让人负有告知处于可预见的致害范围内的人应对可能发生的污染危险并与之协商处理办法的义务; 同时应将可预见的损害危险告知环保行政主管部门。( 6) 排污权受让人必须服从代表社公共利益的环保行政主管部门的管理,并要接受广大公众的监督。
排污权交易合同中第三人享有以下权利: ( 1)知情权。知情权是指第三人对排污权交易合同及环境质量等有关信息获得了解的权利。这一权利既是第三人参与排污权交易的前提,也是排污权交易合同得以实施的保障条件。第三人的知情权在许多国家的立法中得到了明确承认,如乌克兰共和国《自然环境保护法》第 9 条规定: “公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。”泰国的《环境质量法》也作了大致相同的规定。( 2) 参与权。参与权是保护第三人环境权益免受损害的方法之一,它使得排污权交易行为更加公开化和民主化。尽管表面上看起来民主程序往往耗费一些成本,然而,从宏观上看,公众参与可以有效地避免决策偏差,增强民众的责任感和法律意识,从而有利于政策法律的顺利实施。公民主要是通过参与各种“听证会”的方式行使参与权的。( 3) 请求权。或称环境诉权,是指第三人在自身环境权益受到侵害后有向司法机关请求保护的权利。具体包含请求损害赔偿权和停止损害请求权。
四、排污权交易合同的实施
( 一) 排污权交易合同的成立与生效
订立合同是当事人就合同内容协商一致的过程,在这个过程中必须经过要约和承诺两个阶段,排污权交易合同也不例外。法律对一般合同的形式要件不以书面为限,但基于排污权交易合同特定的目的性和复杂的技术性,该合同成立的形式要件应该规定为书面形式,另外合同一般应一式三份,除双方当事人持有外,还需向有关环保部门提交一份,这样才利于政府和公众对合同的实施实行有效的监督。
合同生效之所以具有与合同成立不同的法律意义,主要源于合同成立一般以当事人双方的意思一致为基础,仅受双方当事人意志的影响,而合同生效体现的是法律对合同效力的评价,只能由立法者的意志决定并由国家做出评价。因此,排污权交易合同成立后,还需经过环保部门的审查,环保部门审查合同是否符合环境总量控制原则和不得引起区域环境恶化原则,并通过对其排污源的技术监测核实该单位削减额外污染物的能力。只有通过了环保部门的审查,该合同才能正式生效。但如果国家作为排污权交易合同的一方当事人时,合同的成立和生效是同时发生的,因为此合同无需经过环保部门的审查批准。换言之,在排污权交易制度设计过程中,必须充分尊重市场的主导地位,加快转变政府职能,将工作重心由直接的行政控制转变到排污权交易市场培育上来。需要注意的是,排污权交易合同的成立和生效并不意味着排污权的转让。排污权是用益物权,属于物权范畴,因此,排污权的转让要遵循物权变动的有关规则,排污权交易合同生效后,合同双方当事人还需办理排污权变更登记手续,只有经过变更登记才会发生排污权转让的效力,这也符合物权转让的一般规则。
( 二) 排污权交易合同的履行
排污权交易合同虽然属于民事合同,但在公法视角下是一种政府指导下的市场调控手段,其目的是保护环境,因此,该合同在履行过程中与传统的民事合同有所不同,对于合同相对性原则有所突破,这一点从以上对当事****利义务的分析也可以看出。
具体表现为: 第一,政府和其他公民对于排污权交易合同的履行享有监督权,合同当事人应当予以配合,不得以合同相对性原则拒绝接受监督。第二,第三人在排污权交易合同的履行中享有一定的权利。合同当事人履行合同时要保障第三人的环境权利不受侵害,否则要承担相应责任,不得以合同相对性原则为由主张免责。
排污权交易合同双方当事人对其违约行为也要承担违约责任,需要注意的是,排污权交易合同的违约责任与一般民事合同有所区别。以环境容量为核心的环境资源要素具有技术性、复杂性、多变性的特点,因此在承担违约责任时,要考虑实际情况,并不严格要求违约方恢复原状,而以损害赔偿予以替代。[10]
( 三) 排污权交易合同的立法确认
对于排污权交易合同的立法确认有两个方面:一方面,对现行的《环境保护法》作必要的修改补充,在增设排污权交易制度的基础上,规定排污权交易合同制度适用我国《合同法》的规定; 另一方面,完善我国《合同法》的规定,增加环境民事合同的相关规定,排污权交易合同属于其中一种合同类型。
但是,考虑到目前我国排污权交易制度理论尚不成熟,为保障实践中排污权交易合同有法可依,可以先由国务院《排污权交易实施条例》,详细规定排污权初始分配制度、排污权交易合同制度以及政府监督和相关配套制度。
注释:
[1] 王小龙: 《排污权性质研究》,载《甘肃政法学院学报》2009 年第 3 期,第 63 页。
吕忠梅、刘长兴: 《试论环境合同制度》,载《现代法学》2003 年第 3 期,第 104 页。
邓海峰: 《排污权——一种基于私法语境下的解读》,北京大学出版社 2008 年版,第 210 页。
惠军亚: 《我国排污权交易的立法研究》,昆明理工大学硕士学位论文,2006 年。
何学科: 《排污权交易合同制度研究》,湖南师范大学 2008 年硕士学位论文。
汪习根、王琪璟: 《论“资源节约型、环境友好型社会”的法治理念》,载《甘肃政法学院学报》2009 年第 1 期,第 7 页。
何学科: 《排污权交易合同制度研究》,湖南师范大学 2008 年硕士学位论文。
吕忠梅、刘长兴: 《试论环境合同制度》,载《现代法学》2003 年第 3 期,第 110 页。
钭晓东: 《论环境监管体制桎梏的破除及其改良路径——〈环境保护法〉修改中的环境监管体制命题探讨》,载《甘肃政法学院学报》2010 年第 2 期,第 97 - 98 页。
[10]邓海峰: 《排污权——一种基于私法语境下的解读》,北京大学出版社 2008 年版,第 216 页