教育公共服务制度安排失灵分析

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摘要：随着公众对教育公共服务需求的日益提升，政府垄断提供教育公共服务出现了失灵，需要进行改革。市场化公益行为理论和志愿公益的第三部门理论之成功实践，表明在提供教育公共服务方面，私人部门和第三部门可以和政府一道成为重要的提供主体。多元化的服务提供主体，相互之间密切配合，充分发挥各自在教育公共服务中的独特作用，共同完善着我国教育公共服务体系建设。

关键词：教育公共服务；一元化服务主体；失灵；多元化服务主体进入

21世纪以来，教育公共服务体系的完善愈益引起世界各国的高度重视，发展多元化服务主体则是完善教育公共服务体系的关键一环。教育公共服务主体之所以能够而且应该多元化，从根本上来说是由教育公共服务所属的公共服务的非排他性所决定的。这意味着，教育公共服务作为社会公共服务体系重要组成部分，除了由政府部门提供之外，还可以由私人部门与第三部门共同参与提供。

1服务主体一元化：教育公共服务的“失灵”

基于市场的“失灵”和完全理性人的假设，于20世初产生了“万能型”政府，其认为自己无所不能，对公共事务采取一元化的供给模式，这在公共教育领域也不例外。一元化的教育公共服务是我国一直采用的供给体制，政府包揽了教育公共服务的供给和生产，集供给、管理和生产于一身。然而，正如市场存有“失灵”一样，政府并非是万能的，同样存在“失灵”。如，政府垄断教育公共服务的供给体制在市场经济条件下显现了诸多“失灵”———服务效率低下；服务质量偏低；无视多元化化的教育需要等，必须进行改革。第一，服务主体一元化导致教育公共服务匮乏，公共利益受到不同程度的损害。公共选择学派认为，我们一直以为政府及其官员总是关心公众的利益，这只不过是公众的一种错觉，其实，政府官员和市场经济中的人毫无二致，是理性“经济人”，他们的行为亦具有追求利益最大化的倾向。政府官员的逐利性使得他们在提供公共服务时，总是倾向于提供那些立竿见影的公共服务（产品），如大型广场、大剧院等。而对于教育共公共服务而言，因其特殊性诸如周期长，投资大、效用滞后，却往往被政府官员所忽视抑或说起来重要，实践起来不重要。这势必造成我国教育共公共服务匮乏（如占国民生产总值4%的教育经费迟迟不到位），公共利益受到一定程度的受害。第二，一元化服务主体导致教育服务效率低下，公平与效率的矛盾日益尖锐。教育公共服务供给主体的一元化，其实质是指教育公共服务供给过程中缺乏竞争机制。竞争机制的缺乏使得教育行政部门的生存环境非常宽松，没有任何外在的竞争压力。政府没有必要担心消费者拒绝其提供的教育服务，没有生源流失的生存压力。换言之，即使政府提供的教育服务高价低效，公民对其提供的服务极其不满意，但也没有选择的机会，只能不情愿地被动接受。教育公共服务供给的垄断性使得政府远离来自于市场竞争的压力，政府丧失了提升教育服务效率的动力，其后果必然是教育公共服务效率低下，公平与效率的矛盾日益尖锐。第三，服务主体一元化导致教育质量偏低，教育寻租显现普遍存在。政府垄断供给教育公共服务的权力是一种行政权力（power），依靠国家强力保证实施。但权力制衡理论表明，任何权力在没有制衡或监督的情况下均有自我膨胀或寻租的倾向，政府的教育供给权也不例外。当政府供给教育公共服务的权力处于没有制衡或监督的垄断地位时，寻租现象就极有可能发生。政府教育服务供给权的天然膨胀性或寻租性使得握有公共权力的教育行政部门的大多数雇员无暇顾及教育服务的质量。事实与现状表明，教育公共服务供给主体的一元化，已成为导致教育公共服务质量偏低，教育寻租（Rent-seekingineducation）现象普遍存在的主要原因。第四，一元化教育公共服务主体导致服务方式单一，多元化的教育需要遭遇漠视。教育是培养人的活动，而人的特点是多样性的，需求也多元化，社会对人才的需求也同样是多样化的，因此优质教育也必须多样化。然而，由于种种原因，政府提供的教育公共服务无法满足多样化的需求。其一，由于政府往往只能代表多数选民的意愿，其提供的公共服务只能反映“中位选民”（medianvoter）的偏好，这样就会使有些人的超额需求或特殊需求无法得到满足。对于教育公共服务而言，政府也只能满足大多数受教育者的要求。其二，政府提供教育公共服务其实质是公民交纳的教育税与政府之间的交换。由于公民与政府天然的强弱之不同，公民没有讨价还价的权利，而政府则以国家强制力迫使公民接受其所提供的教育服务。这种交换双方地位的不平等性无疑又进一步弱化了政府对公民教育满意度的冷漠与无视。政府垄断供给教育公共服务的“失灵”，使得培养多元化教育公共服务主体成为必然的制度安排。

2发展多元化教育公共服务主体的依据

发展多元化教育公共服务主体是必然的制度安排，其理论支撑可以从分权制衡论、教育产品属性理论和公共教育的重构运动中寻得。首先，分权制衡理论要求任何权力必须接受制衡，教育公共服务供给权也不例外。法学界普遍认为，所谓分权制衡论，是指在公共政治权力的内部或外部，存在着与权力主体相抗衡的力量，确保权力保持正常、有序、廉洁、高效的运行等，并且使得政府的各部分权力在运行中保持平衡。分权思想最早起源于亚里士多德的“法治应当优于一人之治”的阐释，至18世纪中叶，孟德斯鸠的《论法的精神》极大地发展了洛克的分权理论，英国思想史学家阿克顿则揭示了权力腐败的铁律：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”分权制衡论向我们昭示了，教育公共服务的供给权也须分权制衡，由政府垄断教育服务供给权将不可避免地出现上述的“失灵”。其次，从教育产品属性之理论来看，属于典型的准公共产品。传统上，教育服务是一种具有典型的非竞争性和非排他性的消费，因而它是一种典型的纯公共产品，然而，随着经济发展中新自由主义思潮的兴起，这一属性受到合理的质疑。1965年公共选择学派代表人物詹姆斯?M.布坎南在其名著《俱乐部的经济理论》中提出了准公共物品的概念。他指出：“在现实世界中，大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的一种产品，即俱乐部产品或准公共产品。”《2001年中国教育政策年度分析报告》中也指出教育既可能具有公共物品的属性，也可能具有私人物品的属性。因此，教育服务应属于混合公共物品，公共产品和私人产品的属性兼具，教育公共物品不再是必须由政府垄断供给和单独投资的产品。也就是说，教育公共物品在由政府提供之外，非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、社会企业团体，甚至是个人也可参与供给和投资，并且后者的提供可能更有效。

参考文献

[1][法]孟德斯鸠.张雁深译．论法的精神(上册)[M].商务印书馆，1959．

[2][英]阿克顿.侯健等译.自由与权力[M].北京：商务印书馆，2001．

[3][美]埃莉诺•奥斯特罗姆.陈幽泓等译.制度激励与可持续发展：基础设施政策透视[M].上海三联书店，2000．

[4][美]约翰S.布鲁柏克.吴元训主译.教育问题史[M].合肥：安徽教育出版社，1991．

作者：骆蕾 单位：江西护理职业技术学院