城市轨道交通投融资研究
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摘要:
目前我国城市轨道交通主要由政府投资、建设和运营,随着轨道交通建设规模进一步扩大,仅依靠财政投入难以为继,因此政府陆续出台政策鼓励民间资本进入基础设施建设领域.对PPP模式的概念及PPP项目的特征进行了介绍,分析我国城市轨道交通采用PPP融资模式的必要性以及制约因素,并提出实施PPP模式的建议.
关键词:
伴随城镇化进程的进一步加快,非城镇人口大量进入城市,公共交通需要担负起更大的运量和运力.城轨作为城市公共交通的主干线,不仅能在一定程度上减轻交通堵塞状况,而且安全环保,有利于改善日益严重的城市空气污染.目前,我国的城市轨道交通建设项目正步入一个大发展时期.根据估算,到2020年,我国建成的城市轨道路线将达到10000公里,建设投资额约5万亿元,资金需求量巨大,单纯采用传统的政府财政投资方式已不能负担.因此,我国的城市轨道交通能否大力发展主要取决于建设资金,市场化融资能较好地解决这个问题.笔者结合我国当前的城轨建设投资环境,研究城市轨道交通建设项目采用PPP模式的制约因素,提出完善PPP模式的建议.
1PPP模式的概念及城市轨道交通PPP项目的特征
PPP融资模式,是Public—Private—Partnership的英文缩写,指政府或者地方政府部门和私人企业之间通过签订特许权协议,共同提供某种公共产品或服务,双方建立起一种合作伙伴关系,在协议中明确彼此的权利和义务,以保证项目的顺利实施,最终使融资模式各参与方取得比单方面行动更好的结果.在城市轨道交通快速发展的背景下,建设资金短缺成为制约其大发展的主要瓶颈,而PPP模式为项目融资提供新的思路.PPP作为一种融资模式,以公私合作为基础,政府鼓励和引导私营商、民间资本参与公共基础设施领域的建设,能有效解决公共部门投入资金不足的问题.PPP的实质是政府为建设、运营和管理公共基础设施,同私人企业建立长期合作,政府授予私人企业一定时期的特许权和收益权,藉此实现加快基础设施建设和提高运营效率.公共部门由过去的城市轨道交通设施和服务的提供者转变成监管者,既可以减轻政府财政压力又能保证项目质量.城市轨道交通建设项目采用PPP模式能够给政府部门带来很多好处,能增加民营资本对基础设施的投入,缓解巨大的资金压力,提高财政资金的使用效率,加快项目建设进度,降低工程成本,提高服务质量等.另外,民间资本也得到了更多的投资机会,进入新的业务领域并获得稳定的长期收益.城市轨道交通PPP项目的特征:第一,项目建设周期长、投资规模大,日常运营和管理维护开支高昂;第二,项目公益性质决定票价收益不足以弥补成本,政府需要对私人企业进行直接或间接补贴,如授予轨道交通沿线土地开发权等;第三,轨道交通公私合作关系的建立和维护非常复杂.
2我国城市轨道交通采用PPP融资模式的必要性
城市轨道交通从经济特征来说,属于准公共产品,由于项目建设期投入资金巨大、回收周期长,项目融资过程中公共部门出资是必不可少的.同时,它又有私人产品的性质,具有一定的外部收益性和排他性,筹资渠道在一定程度上可以采用市场化融资,在政府给予补贴的情况下,私人企业有意愿并积极参与进来.当前,我国已经具备了将民间资本引入到城市轨道交通建设项目的客观条件.首先,改革开放后,中国实行市场经济体制改革,创造和积累了大量物质财富,民间资本快速集聚增长,具备向城市基础设施建设投资的实力.其次,国家支持社会资本进入公用事业领域.2012年6月8日,住房和城乡建设部印发«关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见»,在市场准入、政策扶持、参与途径和方式、政府监管责任等方面作了原则性说明和规定.最后,民间资本的进入能够有效提高项目的建设、管理效率.PPP融资模式能够将私人企业的创新精神、民间资本和运营效率同公共部门的行政职责、执行能力和长期规划结合起来,充分发挥二者的优势.
3我国城市轨道交通建设项目PPP融资模式的制约因素
(1)城市轨道交通的盈利能力差,制约私人企业的参与.城轨项目采用PPP模式,实际上是将市场竞争机制引入到垄断性公共事业,加快公共事业领域的市场化进程.城轨作为准公共产品,它具有很强的正外部性和公益性特征,政府定价原则不能遵循以收回项目建设和运营成本为基础的方法来制定,客观造成私营商很难收回前期建设形成的沉淀成本而实现盈利,即使有收益,客流的变化较大,票价受政府部门管制,也给项目盈利预测增加诸多不确定性.因此政府必须建立合理的定价机制、有效的风险投资收益机制和制度化规范化的监督管理机制.
(2)法律体系不健全.实施PPP融资模式是一个十分复杂、专业程度很高的系统工程,参与方通常涉及政府部门、私人企业、融资机构、承包商、供应商、建设管理运营商、保险公司等,项目参与者需要签订多种法律合同确保项目运行正常,这一系列合同形成了PPP融资模式的法律体系基本框架.但是,现阶段我国还没有成文的针对PPP融资模式的法律法规,而现行的法律条文对于PPP项目运作中的很多具体问题都没有涉及,容易导致现有的政策法规和PPP项目通行的做法和惯例产生冲突.法律保障体制的不健全已经成为制约PPP模式在我国发展的重要瓶颈.
(3)运作成本和时间问题.与政府投资、银行贷款等其他融资方式相比,PPP模式的项目运作成本更高.我国的投融资环境还有待提高和改善,国家法规政策还存在很多制约,项目实际管理过程中有很多的不确定性;由于缺乏城市轨道交通的运营和维护方面的成本信息,需要建立科学、合理的行业标准;聘请事务所等专业服务机构需要支付相应的费用.因此PPP项目的实施成本很高.PPP模式作为一种“政府主导、企业参与、互惠互利”的市场运作方式,在进行可行性研究后制定商业计划书,向潜在参与者证明项目的盈利能力和可行性,双方经过反复谈判,确定一个公平合理、双方都能接受的PPP模式投融资方案,但是同政府投资和银行贷款等其他融资方式相比耗时太长.
(4)项目融资中的风险分担问题.基于PPP模式的城市轨道交通项目一般建设周期长,不确定因素很多,面临风险也很多,风险主要分为政策风险、财务风险、不可抗力风险、市场风险、汇率风险、环保风险等.PPP模式区别于其他融资方式的一个重要特征是政府和私人企业共同承担项目建设和运营中的风险,如何在二者之间对风险进行合理分配成为成功运作PPP模式的关键.首先,政府和私人企业在客流预测、票价制定、沿线土地开发等重要问题的风险分担难以达成一致意见,怎样分担客流的不确定性风险是双方谈判的焦点问题;城市轨道交通作为公共交通方式,具有社会公益性,基本实行政府制定价格,项目投资回收的不确定性令投资者十分担忧;建设项目用地一般由政府部门提供,但是在具体实施过程中征地拆迁困难、拆迁成本居高不下,严重影响项目进度.其次,项目参与方之前风险分配不合理.城市轨道交通运营部门通常只承担日常管理维护、客运安全等风险,而经营性亏损等财务风险则普遍认为应由各地政府给予财政补贴.城市轨道交通设备系统供应商只进行车辆和设备安装、调试和检测,后期设备的维修保养、更新、改造没有得到足够重视,对项目的参与度不高.
4 城市轨道交通实施PPP融资模式的建议
(1)完善政府部门对私人企业的补助制度.城市轨道交通建设为周边地产带来大幅增值,应当通过构建评价指标体系和计算模型对轨道交通带来的外部效应进行科学、客观的估算,在运营过程中使外部效应内部化.政府可以通过广告、商业、开发沿线土地增值收益等方式对社会投资者给予合理补偿,以各种优惠政策吸引投资者,保证社会投资者有合理收益,同时要加强监管.香港地铁作为世界上唯一赚钱的地铁公司,它认为建设和运营二者同样重要,对轨道交通沿线进行土地开发,具体做法是对开发的商铺和办公楼只租不卖,通过收取租金收回投资和实现盈利.
(2)建立和完善PPP模式相关法律法规.PPP模式是建立在签订一系列合同基础之上的融资方式,需要一套健全的法律规章制度作为依据,对项目各参与方应该享有的权利、需要承担的义务和责任以及各种风险进行明确的规定.由于我国现行相关法规、政策出台较早,并不能满足PPP融资模式的需求,因此必须为PPP模式制定相应的法律保障体系和政策扶持机制,这是我国基础设施建设领域成功运作PPP的前提.
(3)规范PPP运作流程.公共部门应该抓紧研究怎样建立和项目公司之间的关系,降低私人企业进入PPP项目的成本,尽快制定城市轨道交通等基础设施建设的筹资、建设、经营和管理等各方面的操作规程.进一步增加项目储备数量,在引资合作中规范运作程序,在建设项目核准之前就确认筹资方案,避免出现融资、设计和施工同时进行的现象.
(4)设计科学合理的风险分担机制.对于政策调整、汇率变动和环境污染方面的风险应该由政府来承担,公共部门对这些风险的控制能力会明显优于私人企业;财务风险和市场风险与私人企业的收益密切相关,私人企业对其控制能力更强,并且可以通过协议将风险转移给贷款机构、保险公司、承包商和建设管理运营商等.不可抗力风险双方的控制力都较弱,应当由各参与方设计有效的机制共同分担.
参考文献：
[1]杨飞雪,黄丹林．城市轨道交通PPP项目风险分担机制研究[J]．综合运输,2014,(7)．
[2]袁明霞．城市轨道交通PPP融资模式的风险识别[J]．现代经济信息,2015,(10)．
作者:杨玲 单位:郑州航空工业管理学院财务处