中国养老保险基金投资体制改革研究
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【摘要】 我国养老保险基金长期依赖银行存款这种低收益投资模式进行管理，这使得我国养老保险基金收益低，缺口不断加大。因此，如何建立有效的养老保险基金投资体制，提高我国养老保险基金的投资收益和风险管理水平是一个具有重要现实意义的社会课题。本文首先分析了我国现行养老保险投资体制存在的问题，在此基础上，提出了如何改革我国养老保险体制，以提高管理和运营效率，满足我国经济社会的发展需要。
【关键词】 养老保险基金 投资体制 改革 效率
养老保险基金是我国社会保障制度的重要组成部分，由国家、企业和个人共同负担，由社会保险事业中心统筹管理。养老保险基金是退出社会劳动的退休劳动者的主要收入来源，因此养老保险基金的健康有效运行对于保证退休人员生活和维护社会稳定有着重要的意义。
目前中国养老基金主要有三大支柱：3580亿元的企业年金、8690亿元的全国社保基金和1.95万亿的基本养老保险基金（截至2011年底）。其中，前两部分资金均已实现规范的专业化市场投资运作，但基本养老保险基金却依然在通过以银行存款为主体的落后投资体制获得较低的收益。在以银行存款为主的投资体制下，从2001―2011年中国养老保险基金“缩水”近6000亿元。这对于我国养老保险基金的稳定健康发展和社会经济发展都带来了不利影响。因此，改革我国基本养老保险基金投资体制势在必行。
一、我国养老保险基金投资现状
1、统筹层次低下，管理效率不高，投资积极性低
中国目前还没有建立全国层面上统一的社会保险养老保险统筹管理制度，养老保险管理机构仍处于地方层次。管理主体一般由省级集中管理，即账户资金通过人民银行国库向省上解，由省级社会保险经办机构统一管理和运营，实行省级核算和分级支付的管理体制。另外，如天津等少数试点地区是全国社保基金理事会集中进行投资管理，并与其正式签署了委托投资协议书。各级管理主体只有有限的权力在其管辖范围内结合当地经济发展水平和收入水平来决定缴费和津贴水平的有关法规和制度，这导致养老保险基金账户基金目前处于一种高度“分散化”的管理方式。
这种以省级管理投资体制的管理模式存在着诸多问题：一是管理积极性不高。由于投资市场风险较大，对于省级和地方管理机构而言，在投资专业人才短缺，省级政府主导信托投资的体制下，容易出现投资失误，导致基金亏损。为了规避风险，保持稳定，地方基金管理机构在基金结余有投资的前提下，大多采用了银行存款这一低风险且低收益的稳健投资方式，最终导致投资效率低下。二是采取省级投资模式难以制定全国统一的补偿机制。养老保险经济关系社会发展和稳定，一旦出现问题，其最终结果还是由中央政府出面做最后担保人，中央政府负责买单补偿。在分散化管理的模式下，中央政府难以制定统一的补偿标准，加大了投资和管理难度。三是不符合社会主义公平原则。由于各省经济发展水平差距较大，沿海发达省份与中西部欠发达省份之间在基金的缴费比例、投资管理水平和投资渠道上存在很大差距，导致各地养老保险基金规模差异较大，不便于进行投资监管和风险控制，最终会导致道德风险难以防范，收入差距扩大，违主义公平原则。
2、投资渠道单一，效率低下
由于我国社会保险基金缺乏明确的投资管理主体，管理积极性不高，养老保险基金基本采用了银行存款的单一投资体制，养老基金结余基本只是存在银行。这种单一的投资运营渠道虽然使基金的风险性大大降低，但是也导致了投资收益低下，投资效率不高。在当前通货膨胀压力加大的条件下存在较大贬值风险。从长远来看，基金支付能力令人担忧。
目前，世界其他国家的养老保险基金投资方式以购买国债和市场化投资运作为主，存银行的只有中国一家。在以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险基金获得的年均收益率不到2%，但过去11年间，中国年均通货膨胀率却高达2.47%。以此推算，养老保险基金的损失约6000亿元。例如，2008年通货膨胀率为5.95%，而当年银行5年期定期存款利率为5.85%，比较通胀率，社会保险基金即使全部以5年期定期存款的方式存在银行，也会缩水。
此外，由于养老保险基金当下支付、未来使用的特点，随着我国人口红利的下降和未来工资的增长，养老保险基金的支付压力会进一步加大。在平均工资增长率达14.1%的情况下，收益率不到2%的养老保险基金意味着广大参保人无法分享到国民经济快速发展、收入增长的成果。
社会保障专家郑秉文表示：“如按目前的缴费率、财政补贴力度、扩大覆盖面的速度等政策和制度参数来测算，到2020年，中国基本养老保险累计余额将在9―11万亿左右，如果加上医保基金等其他四个险种的基金累计余额，五险基金将超过15―16万亿。换言之，8年之后，中国基本养老保险基金的规模或将仅次于美国和日本，其保值增值压力届时将仅次于外汇储备。在这种情况下，基本养老保险基金“走出”银行进行投资体制改革已经成为必然选择。”
3、养老保险基金竞争压力巨大
由于老龄化加剧、人口红利下降，各国养老保险基金都面临着越来越大的增值竞争压力。因此，越来越多的国家开始推动养老保险投资机制的改革，走市场化投资道路。另外，由于美国金融危机和欧债危机的影响，一些发达国家和周边国家的基本养老基金纷纷把投资目光转向了中国。最近，许多国家养老保险基金已开始布局和投资中国资本市场，这会进一步增加中国养老保险基金的投资竞争和压力，给中国养老保险基金带来更高的保值和风险控制要求，为了适应和应对这些风险，提高中国养老保险基金的投资效率和水平，保证基金的安全，保障中国未来社会经济发展和收入水平，中国养老保险基金投资体制的改革迫在眉睫。
二、我国养老保险投资体制改革路径研究
1、提高统筹层次使投资体制改革内生化
我国目前养老保险基本由各省统筹管理，这样的统筹模式存在着管理主体不明、投资渠道单一、效率低下等问题。因此，提高统筹层次，将养老保险的统筹管理机构提高到国家层面，打破地方割据，实行集中管理是提高我国养老保险基金投资效率和收益的有效途径。我国应成立全国独立法人机构，负责全国基本养老保险基金的运营和管理，这样可以使得养老保险基金的管理主体明晰，权责清楚，提高管理的积极性。
另外，提高统筹管理层次，可以使得投资体制的改革内生化，提高改革的效率。由全国统一的法人机构独立管理基金，解决投资主体不明问题，为了提高管理效率和投资收益，管理机构会主动改变以往效率低下的以银行存款为主的投资模式，而主动进行投资体制的改革，采取多元化的组合投资策略，提高收益，降低风险，以获得更好的投资收益和效果，提高我国养老保险基金的投资管理水平。
2、拓宽社会保险基金的投资渠道
目前，我国养老保险基金的投资渠道主要是银行存款，其收益率低，难以避免日益增长的支付需求和通货膨胀风险。因此，必须在保障安全性的前提下，拓展新的投资渠道。
采用多元化投资模式是我国社会保障基金投资的有效选择。通过组合投资，不但可以降低投资风险还可以获得较高的投资收益，从而实现养老保险基金在最低风险下的收益最大化。从国外发达国家的经验和我国现实情况来看，养老基金投资于产业具有风险低和收益高两方面的优势，这与养老基金数额巨大、来源稳定、收支间隔时间长的特点也比较匹配。养老基金以产业投资基金的形式进行运作，具有多重的基金资产安全保护机制，也能满足养老基金风险最小化的需求。因此，应该充分研究养老保险基金投资于产业投资基金的渠道和管理办法，鼓励和引导养老保险基金扩大投资渠道。这样可以减少我国养老保险基金对银行存款的过度依赖，从而激活以实现养老保险基金的投资体制内生性变革，提高投资积极性，实现养老保险基金的保值增值。
3、加强养老保险基金管理立法和政府监管，防止道德风险
统一的全国性养老保险基金管理模式能有效提高养老保险基金投资运营效率，但同时由于集中化的管理和运营，也会带来道德风险和逆向选择等市场化的问题。如果不能对基金的投资运营进行有效的监管，必将会发生侵蚀养老保险基金的行为，最终损害养老保险基金的安全性，影响我国的养老保险基金制度的稳定和发展，甚至会对国家的经济社会稳定造成损害。因此，建立与养老保险基金市场化投资运营和统一管理相配套的监管法律体系是我国养老保险基金投资体制改革的重要部分。
我国可以建立独立的养老保险基金监督管理委员会、劳动社会保障部、各地社会保障政府部门以及与第三方审计代表构成共同的养老保险监管体系，对养老保险基金的运营和管理进行政府和社会的共同监管，以避免道德风险。
信息不对称是养老保险基金运营中很难避免的问题，因此我国应该建立真实充分的信息披露制度，以避免逆向选择问题，参保人员也可以及时了解养老保险基金的运营渠道和收益情况，这将大大有利于监管的实施效果。
此外，我国还应建立相应的约束和激励机制，对养老保险运营机构进行有效的激励和约束，这样可以提高其投资的积极性，降低风险，实现我国养老保险基金的自我增值，适应我国抚养比例增高的趋势，实现老有所养，保证社会经济的稳定发展。
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