市场经济与高等教育财政体制改革

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内容提要: 随着我国从计划经济向社会主义市场经济转轨，计划经济条件下形成的高度集中的高等教育财政体制已不适应高等教育发展的需求。20世纪80年代初以来，我国高等教育财政体制在高等教育拨款体制、高等学校经费使用制度、经费分配方式等方面进行了一系列改革。这些改革反映了社会主义市场经济的发展客观上要求高等教育资源配置应符合透明性、公平性和效率性的三项基本原则。随着市场经济的进一步发展，高等教育财政体制的改革将会不断深化，不断完善。

关键词：市场经济；高等教育；财政体制

高等教育财政改革开放以来，随着我国从计划经济向社会主义市场经济转轨，我国财政体制和高等教育管理体制进行了一系列重大改革。与此相适应，我国高等教育财政体制也发生了一系列深刻变革。探讨高等教育财政体制改革与发展市场经济的内在联系，对深化高等教育财政体制改革，促进高等教育事业的进一步发展具有重要意义。

一、计划经济条件下形成的高等教育财政体制及其弊端

计划经济最基本的特征之一就是按照政府制定的计划进行人力、物力、财力等资源配置。由于高等教育担负着为社会经济发展培养高层次人才的职能，在计划经济条件下，高等教育系统是政府的整个计划体制不可缺少的组成部分。其运行机制大致如下：政府首先制定国家的社会经济发展计划，然后计划部门据此来确定人才需求计划，制定高等教育事业发展计划和高等院校的招生计划，财政部门再根据招生计划的定额确定高等教育的拨款计划。高等学校必须根据政府有关部门的计划要求来确定自己的工作计划、用人计划、课程设置计划和教学计划。经过按计划培养过程，国家再制定高等院校毕业生分配计划，用人单位根据国家计划接受统一分配的学生。[1]在这种体制下，国家包揽高等教育办学。财政拨款是高等教育经费的唯一来源，这种高等教育财政体制具有如下特点。

第一，实行“统一列支、分级管理”的体制。在过去的计划经济条件下，我国的财政体制是高度集中的。中央政府和各地方政府之间的关系被称为“统收统支”，各级地方政府都没有自己的独立核算。中央政府集中全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算。这种财政安排也将教育部门包括进来。教育经费列入国家预算，由国家财政统一列支，实行统一领导，中央、省（直辖市、自治区）、县分级管理的体制。财政部根据教育部和国家计委提供的教育事业发展计划，按照“定员定额”的核算办法分别给各部门、各地区核定教育经费。中央各部委所属院校的经费由财政部拨到有关部委，然后再经过各部委下达到学校。地方所属院校的经费由地方财政部门根据中央财政部下达的经费指标，结合自己的实际情况进行安排管理。

第二，高等教育经费的使用实行“专款专用、结余上缴”的原则。财政部在按照“定员定额”法核定高等教育经费的同时，对经费的使用范围实行严格的限制，即“专款专用、结余上缴”。“定员定额”法核算教育经费，包括两个部分：（1）教职工人员经费开支，其中有标准工资、补助工资以及职工福利费三项；（2）学生经费开支，其中包括公务费、业务费、设备购置、修缮费、助（奖）学金。此外，还设有一些专项拨款。[2]这种拨款方法保证了人员经费的开支，但在制定各项经费开支标准的同时也限制了其使用范围。例如，教学业务费不能用于教学设备购置，行政公务费不能用于教学业务，造成了学校有限资金的分散、割裂。学校对此无统筹安排，降低了资金的使用效率，也缺乏提高经费使用效率的积极性。加上在年终决算后将全部结余款项交回国家财政，高等学校本身缺乏经费使用方面的自。许多学校往往是年终决算前“突击花钱”，力求把分到手的钱全部花掉。因此，在一定程度上造成经费使用不当，降低了学校的办学效益。

第三，高等教育经费的分配采用“基数加发展”的拨款方式。所谓“基数加发展”的方式，就是以各校前一年度所得的经费份额为基数，考虑当年度各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的经费分配额度。这是一种渐进式的经费分配方式。这种经费分配方式是以以往的支出结果为依据，而不是基于合理的成本分析之上。在制定预算时，决策机构参照的是往年的支出基数，往年支出越多，可能得到的经费就越多，助长了高校花钱不顾效益，形成学校追求成本最大化的现象。同时，这种经费分配方式缺乏公平、透明的竞争机制，基数的确定主观性因素极大。一些高校对决策部门的影响往往起相当大的作用。事实上，在“基数加发展”的经费分配模式下，各高等院校学生人均经费差别较大。

这种高度集中的高等教育财政体制曾在一定历史时期内对我国高等教育的发展起了一定的积极作用，但是也带来一些弊端。

第一，在计划经济条件下，高等教育资源配置受到国家财政及指令性计划的严格约束，高等院校的一切活动必须以按计划分配的资源为条件。学校缺乏主动筹集经费的自和积极性。由于国家财力有限，在这种体制下只能为很少的一部分人提供进入高等院校学习的机会，远远不能满足社会经济发展和科技进步所带来的日益增长的对各种专门人才的需求。此外，高度集权的高等教育财政体制不利于发挥地方投资办教育的积极性，影响了地方高等教育的发展。

第二，中央各部委根据行业的发展计划和相应的人才需求计划设置为本行业服务的高等院校，促使各部门所管辖的高等教育机构自成体系，搞小而全，院校和专业重复设置，造成了我国高等教育的“条块分割”和“部门分割”。高等教育成了部门经济、产品经济的附属物。同时也造成了部门之间、行业之间高级专门人才分布不合理和高等教育科类、专业分布不合理状况。重视人才培养的部门给所属高等院校的投资就多，反之，投资就少。这样逐渐形成的人才拥有和培养状况不平衡，导致人才供求矛盾尖锐化，造成人力、物力、财力资源的浪费。

第三，部门投资和部门办学导致专业设置过窄，培养的学生理论基础薄弱，知识面不宽，适应性不强。此外，人才的培养与分配为投资部门所有，不利于人才的合理流动，所带来的人才积压、用非所学、高才低用、近亲繁殖等消极后果也很严重，使国家有限的高等教育投资得到的宏观效益不高。

二、我国经济体制的转轨和高等教育财政体制改革

社会主义计划经济和市场经济的基本区别就在于资源配置方式不同。前者是严格按照政府制定的计划对社会资源，包括人力、物力、财力等进行配置，后者则是在政府的宏观调控下，按照市场的供求规律对社会经济资源进行配置。社会主义市场经济的发展要求高等教育资源配置应符合三项基本的原则：（1）透明性原则，即资源配置的标准和机制应确定且公开；（3）公平性原则，即资源配置要使各院校和不同社会群体得到公平的对待；（3）效益性原则，即资源配置要有利于激励高等教育系统在资源筹集和使用方面提高效益。随着改革开放的不断深入和向社会主义市场经济体制的转轨，我国原有的在长期的计划经济条件下形成的高等教育财政体制已不能适应新形势下高等教育发展的需求，高等教育财政体制改革势在必行。20世纪80年代初以来，我国高等教育财政体制进行了一系列改革。

第一，高等教育拨款体制的改革。高度集权的计划经济向富有活力的市场经济转轨客观上要求赋予地方更多自，以便各地能够更好地根据自己的实际情况进行有效的资源配置和经济发展。这种客观要求反映到财政体制改革上，即由过去中央政府“统收统支”、全国“吃大锅饭”的中央集权的财政体制，改变成中央与地方财政“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”新体制。按照这种安排，财政收入按来源被分为中央固定财政收入、地方固定财政收入和中央地方共享财政收入。与之相适应，高等教育财政体制也进行了改革。高等教育经费的拨款也相应地由中央和地方两级切块安排，从而改变了原来的由中央财政部门与教育部门联合下达教育事业费支出指标的管理体制。这种高等教育经费拨款的改革，实质是中央财政只负责中央各部委所属高校的经费，地方高等院校的经费需求完全由地方财政供给。[3]在新体制下，中央财政的任务更多是宏观调控和规划。这样就把对地方高等教育的投资和管理的自赋予了地方政府，从而调动了地方政府举办高等教育的积极性，使他们能够更好地根据本地区社会经济发展对人才的需求，适当调整本地区的高等教育投资，促进高等教育的发展。20世纪80年代初以来，我国地方高等院校的数目有了明显增长，就是这种扩大地方自的改革所带来的成果。

第二，高等学校经费使用制度的改革。富有活力的市场经济资源配置方式不仅要求给予地方政府更多的自，而且要求赋予高等院校更多的办学自，使得高等院校能够主动适应千变万化的人才市场需求，调整办学方向和专业设置，主动面向社会经济发展的需要，自我约束、自我发展。与此相适应，高等学校的经费使用制度由“专款专用、结余上缴”改为“预算包干，结余留用”。即高等学校按照国家下达的年度预算经费，包干使用，年终结余全部留归高等学校结转下年度使用。这项改革赋予了高等学校在资金使用方面的自，形成促进学校提高经费使用效益的激励机制，使得学校能够把提高办学效益同自身利益有机地集合起来，充分调动其主观能动性。

第三，高等教育经费分配方式的改革。社会主义市场经济的发展客观上要求资源配置上的透明性和公平性。过去“基数加发展”的高等教育经费分配方式是以以往的支出结果为依据，而不是基于合理的成本分析之上，人为的非制度化因素很多，缺乏透明的公平竞争机制，与市场经济的原则不相适应。因此，教育财政改革的又一主要方面就是经费分配方式的改革，即由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配新方式。这一经费分配方法由“综合定额拨款”和“专项拨款”两个部分组成。“综合定额”指由财务部门和教育主管部门根据培养成本确定教育经费的定额标准，区别各类层次高等院校、各系科和专业，定额标准有所不同。“综合定额”部分包括：教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费、其他费用等几个项目。“专项拨款”部分是对综合定额的补充，是根据各个高等学校的特殊发展需要，由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费，包括：专业设备补充费、长期外籍专家经费、离退休人员经费、世界银行贷款设备维护费和特殊项目补助。创建世界一流大学和一流学科工程中央拨款即为专项拨款中的一项。该专项的内容为：从1999年起3年中央财政共安排60多亿元，分别用于支持若干所高等学校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科的重点建设。该项资金主要用于项目实施中所需支出的人员经费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。该计划的实施程序为项目单位按有关规定向教育部申请项目预算，报财政部、教育部审批，然后按批准的预算和现行财政渠道请领、使用资金，最后按照有关规定编制项目资金决算。专项资金的管理实行“按项核算、专款专用”的原则。专项资金一经审定，必须严格执行。但是考虑到一流大学和一流学科工程作为特殊专项，有关学校在报请教育部批准后。可在不改变项目总预算的前提下，结合实际情况，进行部分内部调整，所做调整报财政部、教育部备案。由此可见，为提高资金的使用效率，政府在资金的分配方面给予学校更大的自。

总之，“综合定额加专项补助”的拨款方式基于对高等院校的初步成本分析，从一定程度上反映了高等院校的成本行为规律，在透明性和公正性方面都有明显进步，体现了社会主义市场经济的客观要求。尽管这种拨款方式仍然存在着不少的缺陷，毕竟这一改革是一个历史的进步。

第四，高等教育经费来源结构的变革。在过去的计划经济条件下，政府拨款是高等学校经费的唯一来源。个人和企事业单位从高等教育中获得的收益是统合在整个国家利益之中的，其相对独立的经济收益并未显露出来。随着我国经济体制改革的不断深入，个人和企事业单位成了相对独立的利益主体。国家的分配指导思想发生了重大转变，国民收入分配向企业和个人倾斜，由原来的藏富于国转变为藏富于民。政府财政收入在国民生产总值中所占比重相对下降，从1978年的31.25%下降到1995年的10.7%.虽然到1999年逐步回升到14%[4]，但是仍在一个较低的水平。国民生产总值分配到个人的比例从1979年的45%上升到1998年的68%左右。在这种情况下，再单纯依靠国家财政拨款统包高等院校的全部办学经费是不符合我国社会主义市场经济发展现实的。按照市场经济条件下国民收入分配的新格局，按照市场经济的“受益者应根据其支付能力分组成本”的原则，改革过去那种单纯依赖国家拨款的高等教育经费来源结构，多渠道筹措高等教育办学经费，成为不可避免的历史选择。通过十多年的改革实践，我国已经形成了“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”等九个高等教育经费来源渠道。“财”是指国家财政拨款。高等教育投资不仅可以为受教育者个人带来收益，而且可以为全社会带来很高的社会收益。政府是全社会的代表，其拨款应该成为高等教育经费来源的主渠道。“费”是指高等学校向学生收取的合理学费。随着市场经济的发展和劳动力的市场化，高等教育的个人收益率明显提高。学生作为高等教育的受益者分担高等教育的部分成本是必要的和可能的，也是符合市场经济规律的。“税”是指企事业单位等高等教育的受益者根据《教育法》规定交纳的用于高等教育的税费或税收性质的资金。“产”是指高等学校按照市场经济的原则从校办企业取得的收入。“社”是指作为高等教育受益者的社会各界向高等学校提供的捐赠。“基”是指各种教育基金所形成的收入。“科”是指高等学校通过承接科研课题，或与企事业单位进行科研合作，提供科技开发、科技咨询、科技成果转让等服务所取得的收入。“贷”是指高等学校按照国家政策通过金融机构获得的用于学校发展的贷款。“息”是指高等学校按照国家政策对临时沉淀的资金进行合理的管理运作，从资本市场上取得的利息收入。这些经费来源渠道以及各个渠道所占的比重也在随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展不断变化着。

第五，与高等教育拨款渠道相关的管理体制改革。在过去的计划经济条件下长期形成的管理体制、财政体制导致了高等教育的“部门分割、条块分割”，部门之间人才分布不合理，以及人才难以流动的现象。为了解决这一问题，我国高等教育的管理体制按照“共建、合作、合并、调整”的方针进行了改革，即采取共建共管、合并学校、化转为地方管理、合作办学等多种方式对公办高等院校进行调整。截至2000年8月，全国共有600多所高校合并组建为200多所。原国务院50多个部委直属的400多所高校除极少数改为教育部管理，多数院校下放地方或实行中央与地方共建，以地方为主，绝大多数中央部门不再办学。[5]条块分割的办学体制被彻底打破。与此相适应，高等教育财政体制也发生了变化。这些学校的经费来源仍由中央财政支付，地方政府则给予相应资助。

三、深化高等教育财政体制改革，迎接加入wto的挑战

我国加入wto在客观上对建立和完善我国市场经济体制提出了更高的要求，必将加快我国的经济体制改革和高等教育体制改革。为应对wto对高等教育的挑战，我们要深化高等教育财政体制改革，不断克服原有计划经济条件下遗留的问题以及在改革过程中出现的新问题，使高等教育财政体制随着社会主义市场经济的进一步发展不断完善。

第一，加大国家财政对高等教育的投入力度。加入wto以后，随着中国高等教育市场的对外开放，国外的教育机构和跨国公司将会进入中国这一巨大的教育市场。这就要求我国高等教育树立市场意识，提高竞争力。首先，政府要继续加大对高等教育的投入力度。社会主义市场经济的建立使我国高等教育经费来源渠道已初步形成了多元化格局，但是由于政治、经济、文化传统等多方面因素的影响，国家财政拨款仍然是我国高等教育经费来源的主渠道。由于国民收入分配格局向企业和个人倾斜，导致教育财政支出占国民生产总值的比例一直徘徊在2%—3%之间。与国际平均水平相差甚远。为了保证我国的高等教育质量，增强高等学校的国际竞争力，我国政府应积极调整财政政策，加大对高等教育的投入力度，逐步提高国家财政性教育支出占国民生产总值的比例和预算内教育经费占财政支出的比例。要确保实现“三个增长”，即中央和地方教育拨款要高于财政经常性收入的增长，生均预算内教育事业费支出逐步增长，以及教师工资和生均公用经费逐步增长。其次，我们要善于利用国际合作办学的方式，利用国际的高等教育资源，加快我国高等教育的发展。

第二，进一步改革高等教育经费的分配方式。加入wto以后，随着我国高等教育对外开放的不断深入，高等教育的办学主体、办学形式、办学层次会进一步多样化。不同层次的学校、同一层次不同类型的学校，他们的成本行为是不同的。即使是同一层次、同一类型的学校，由于办学主体不同。国际间的联系不同，成本行为不同。我们要认真研究我国高等教育的成本行为规律、进一步改革高等教育经费的分配方式，使我国的高等教育资源配置更加透明、公正和有效，我国目前的“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配方式，使高等教育的资源配置在“透明性”和“公平性”方面较过去的“基数加发展”的“渐进式”分配方式有较大进步，体现了社会主义市场经济的客观要求。但“综合定额”是一种以学生数为单一政策参数的拨款公式，过于粗糙，未能全面反映高校的成本行为，也未能反映出高校之间的差别。以学生人数作为唯一的政策参数，学生多则意味着得到的经费多，致使一些高校为获得较多经费不切实际地增加招生人数，扩大办学规模，然而师资力量和教学设备配置跟不上，结果教学质量大幅度下降。为此，我们要改革按学生人数拨款的办法，把教员及其结构、行政管理人员和后勤服务人员、学生数、以及建筑面积等纳入到拨款公式中来建立多政策参数的拨款公式。这将是今后高教财政体制改革的定向之一，也是我国高等教育财政拨款改革的方向。

第三，促使多渠道筹措高等教育经费制度化。随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展。高等教育经费来源多元化要进一步制度化。政府除调整国家财政政策、加大对高等教育的投入外，还应该通过立法，通过一定程度的减税和免税政策，鼓励社会各界捐资助学，推动高教事业的发展。高等学校要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，充分利用人才优势和科技优势，在全面完成教学和科研工作的基础上，广泛开展各种社会服务，拓宽经费来源渠道，使学校创收收入稳步增长。要完善高等教育成本补偿制度，使高等学校的收费较好地反映高等教育的成本和收益。同时学费的制定应考虑中国各地区经济发展水平的差异、人民群众的经济承受能力和心理承受能力、不同地区、不同学科、不同层次，高等学校收费比例有所不同，实施高等教育成本补偿属地化原则。[6]随着我国加入wto，中国经济更深地融入世界经济主流。中国的高等教育与世界经济的关系更加密切，高等教育应积极地组织和利用国际优质资源。与此同时，银行、金融、保险等行业将逐步对外开放，我国的资本市场将更加成熟、规范，在新的条件下能否利用、以及如何利用资本市场筹集教育基金，比如发行教育债券、建立与发展教育投资基金。以及更加积极地开展教育基金保值、增值投资活动是我们需进一步认真研究的问题。

参考文献：

[1]闵维方。社会主义市场经济条件下高等教育运行机制的基本框架[j].高等教育研究，2001，（5）。

[2][3]王善迈，周为。我国高等教育经费拨款体制[j].教育与研究，1991，（4）。

[4]国家统计局。中国统计年鉴[m]，北京：中国统计出版社，2000.[5]左春明，一场深刻的历史性变革[j].神州学人，2000，（10）。

[6]邓娅，闵维方。地区经济发展差异与高等教育成本补偿属地化[j]，高等教育研究，2002，（6）。