当代网络出版的行政管理

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本文作者：李凤轩工作单位：浙江财经学院

出版业因具有双重属性而不同于其他一般产业，它在生产不同层次物质产品的同时向社会提供着精神产品。出版业的相关产品以物质的形式在各主体之间进行交换，同时，产品中所包含的无形的精神价值便在各主体之间进行传播。文化属性是出版业的根本价值所在，是区别于其他产业的特殊属性。由此看来，出版业是不仅仅是一个国家产业结构中的一部分，更是一个社会发展过程中精神产品生产和有效传播的有效载体。出版物在以图书、期刊和音像制品等物质形态流通的同时，也向消费者传递着一种文化、价值观等意识或精神层面的东西，对消费者乃至整个社会的价值观产生了潜移默化的影响。对网络出版的概念，目前学术界尚未统一观点。本文结合前人的研究结论和观点将网络出版定义为：将文献信息以数字的形式存储在光、磁等介质上，通过网络的形式传播给受众的一种出版形式。目前网络出版主要表现为三种形式：在网页上发表、供读者阅览的“只读”模式信息；以电子邮件形式提供给订阅客户信息；网页上可下载的信息服务。与传统出版相比，网络出版只需要一台接入互联网的计算机就可以迅速沟通信息的作者、出版者和使用者，使信息传播更加便捷。鉴于网络出版绕过传统传播媒介的“把关人”而具有的直接性，与网络出版相关的传播媒介资格准入制度的建立和完善就显得尤为重要，而此项体制的建立和完善则需要有效地行政管理体制作支撑。网络出版业行政管理，即政府有关部门依法对网络出版活动进行管理的行为。加强我国网络出版业行政管理的目标是规范网络出版市场，保障公民合法权益不受侵害，促进我国日益繁荣的网络出版业健康、稳定发展。

1.网络出版业相关的政府统计工作问题虽然近年来网络出版相关的几种新业态已经得到社会各界的认可，但是新闻出版总署在《2008年中国网络出版发展情况》和《2007-2008中国数字出版产业年度报告》中分别使用了“网络出版”和“数字出版”名称，而中国出版科研所在其年度报告中使用了“数字出版”。与此同时，国家统计局依然没有将网络出版业项纳入“电子出版物出版”中。这些事项无不一致反映了目前我国政府统计工作中存在的将“数字出版”与“网络出版”混用现象。统计口径的不一致使得网络出版相关统计数据因不完善而丧失了可比性。2.相关行政管理机构间权责划分不清依法行政，要求行政主体在相关法律法规规定的权限范围内行使权力。由于目前我国的网络出版相关法律制度尚不健全，负责该项事务的行政管理部门权责范围仍未给予明确界定，使得各部门行权时自由空间过大。对于一些相关法律尚未明确规范的事项，大部分管理部门在行权时首先从本部门的利益出发，见风使舵，权衡利弊后依情况主张是否具有管辖权。管理部门间权限不明导致部门间相互推诿、扯皮，“抢篮球”和“踢足球”的现象层出不穷，这些问题无不导致网络出版行政管理部门工作效率低下。3.机构冗杂导致多重管理随着网络出版业在我国社会主义文化建设中的地位日益上升，我国的出版管理体制也在不断地完善之中，从原来的各部门分工管理逐渐转变为统一领导与分工负责相结合的管理体制。由于在体制转变过程中一味注重对新机构授权，忽视了或还没来得及对原机构相关职能进行及时撤销，导致管理机构冗杂的现象出现。目前涉及网络出版管理事务的除了新闻出版总署外还包括信息产业部等多个管理部门。伴随着网络出版行政管理机构冗杂产生的问题是，一套网络游戏正式面世前要通过相关行政管理部门的层层审批才可获得“准入证”。4.不合理的政策支持导致网络出版产业结构不合理近年来，网络的普及和手机制造技术的飞速发展为网络游戏和手机出版的发展提供了空间，通讯服务公司以套餐形式提供的优惠业务在增强企业自身竞争力、促进业务发展的同时，也为二者的发展创造了条件。2007-2009年的《分析报告》指出，网络游戏和手机出版收入之和占网络出版总收入的70%左右。不难想到，如此高的收入比例创造十分可观的经济效益的同时，也带来了不可忽视的负面社会效益。社会调查显示，青少年是网络游戏的最大主体，长期沉迷网络对其身心产生极大危害的同时，荒废学业、家庭破裂甚至导致犯罪。网络游戏和手机出版盛行，除了受市场经济自身特点影响外，政府的相关政策支持更是不容忽视的强大力量。面对如此严重的社会问题，政府必须在经济利益和社会健康发展之间做出正确抉择。5.部门间缺乏有效协调目前我国的网络出版业已由原来的各部门分工管理转变为统一领导与分工管理相结合的行政管理体制，这一原因导致了管理机构冗杂问题的出现。同时，由于国家没有及时采取有效措施协调各部门间矛盾，使得面对一些尚未规范的问题时，常常由于需要临时协调而导致办公效率低下。网络出版不同于一般意义上的出版业，涉及多个行政管理部门，协调好“府际关系”是网络出版业立法成功、支持其健康长效发展的关键。6.参与机制不健全、监督不力市场经济发展过程中的非政府组织力量不可忽视，它是活跃市场、适应经济发展需求的保障。而长期以来，我国的出版行业第三方力量发展缓慢，尚未发挥其在市场经济条件下应有的作用。出版行业协会没有起到行业管理的作用，政府管理涵盖了网络出版在内的审批准入的方方面面，与网络出版相关的管理权力仍集中于政府机关。同时，对公众出版事务参与意识淡薄，自下而上的监督更是无从谈起。

1.制定统一的行业统计标准2010年新闻出版总署在《数字出版产业发展若干意见》中提出，要加快推进各种数字出版相关的内容、格式、产品、管理、服务和技术等标准的统一，完成数字出版标准体系的制定，为创造公平的市场竞争环境提供条件。然而，这些技术标准的统一并不能弥补长期以来行业统计标准不一致的缺失。政策供给主体在供给数量、意愿和能力以及执行意愿和能力上的不足是政府“政策缺失”的表现。没有统一、准确的网络出版业统计指标体系，就很难对整个行业进行准确把握和定位，也就无法对该行业的发展提供有效地政策支持和方向引导。因此，制定统一的行业统计标准是网络出版行业取得健康长效发展的前提条件。2.明确各管理机构职责权限目前我国的网络出版同时涉及多个行政管理机构，一种出版形式同时由多个机构领导，容易导致前述的相互推诿、扯皮的现象产生，使得管理效率低下。鉴于此，应根据不同的网络出版形式特征，将其划分到不同的行政管理部门，由该部门统一负责，同时接受其他部门职责范围内的监督。明确各横向职能部门的权责之后，应科学划分中央和地方网络出版相关的行政管理部门权限，中央统一领导、地方分别负责的管理模式，既保证了全国范围内网络出版行业行政管理上的统一，也使得下属各级行政管理机关对本地区的网络出版相关问题尽职管理，有效减少因权责不明导致的推诿事件发生。3.自上而下建立部门协调机制各行政管理部门间协调困难是导致管理效率低下的重要原因，建立管理部门间的协调机制是深化网络出版行政管理体制改革的首要任务。美国学者卢瑟•古丽克认为分工是必要的，而分工基础上的有效协调更是必不可少。各管理部门应立足于国家文化产业的健康、长远发展，超越本位主义，积极引导，不断提高本部门的服务质量。其次，新闻出版署作为全国的出版行政管理部门应充分发挥本机构的带头作用，做到权力配置“名副其实”。最后，探索建立涵盖文化和传媒领域的大部制迫在眉睫。机构冗杂是目前我国网络出版行政管理过程中存在的一大问题，对合并重叠机构，精简管理程序不仅有利于提高公共服务质量，受到社会公众的欢迎，还有利于降低管理成本、提高管理效率。4.以政策引导优化网络出版结构网络出版以各种不同的形式存在着，相同的是它们在产生经济效益的同时会带来巨大的社会效益，而社会效益有正有负，即有的网络出版业态同时为经济效益和社会效益贡献着力量，而有的网络出版业态虽然创造了可观的财富数字却给社会带来严重危害。在文章的前述中我们已经了解到，我国目前网络游戏和手机出版占了全部网络出版收入的70%，庞大的网游队伍让人触目惊心，网游已经发展成为一个不可忽视的公共政策问题。面对社会公众的强烈质疑，政府应合理调整网络出版相关产业政策，把握好支持网络出版发展的“度”。5.完善自主管理、社会监督和公众参与机制庞大的社会体系单靠政府一己之力很难保证良好的运作，第三方和社会公众的力量不可或缺，政府应将职能之外的事务分离出去，交由第三方或社会公众负责，不仅可以减轻自身负担，也有利于提高执政效率和社会满意度。网络出版不同于传统意义上的出版业，已经成为与社会大众生活息息相关的一部分，政府应及时转变管理观念，积极建立第三方监督机制，鼓励公众参与网络出版管理，国外的出版实践已经证明了公众管理的有效性。6.政企分开，加强网络出版业行政管理队伍建设受经济发展旧体制的影响，政企不分是我国在发展社会主义市场经济过程中的一大“顽疾”，这个问题同样存在于网络出版行业。政府应减少过多的行政干预，培育完善的市场体系，放开直接管理的“手”改做市场的“裁判员”，将自己置身于监督的地位将更有利于网络出版业的长效发展。同时，行政管理者素质是有效改善网络出版业行政管理问题的重要因素，不断增强管理者大局意识、责任意识和法律意识，提高管理者业务素质，努力建设一支精业务、通管理、识大局的行政管理队伍是网络出版业行政管理调整的重中之重。