对我国国际河流管理的几点思考

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摘 要：我国的国际河流情况复杂，河流众多、每条河流的自然情况都不一样，每条国际河流所涉及的沿岸国经济社会发展、河流需求情况、人口分布、民族、宗教等情况各有不同。因此，我国不能同周边河流共享国采取单一水量分配模式，必须建立适合我国国情的国际河流管理体制。

关键词：国际河流；国际河流管理；国际河流有限原则

中图分类号：TV21文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）01-0085-01

我国是世界上国际河流最多的国家之一，国际河流管理对我国的发展具有重要的作用。但现实情况是，我国在国际河流的开发与利用中与其他国家存在诸多的矛盾和利益之争。笔者认为，应当把构建和谐的周边关系作为我国国际河流管理的指导思想，把国际河流有限原则作为我国国际河流管理的基本原则，对于未加入的《国际水道非航行使用法公约》应当尊重且不违背，不应当盲目的实行一体化流域管理。具体阐述如下：

サ谝唬要继续贯彻“安邻、睦邻、富邻”的友好方针。

ソ年来，我国对外关系强调互信、互利、平等、协作。我国作为地区国际河流的主要流域国家，“安邻、睦邻、富邻”是我国对周边国家的主要方针。在处理国际河流利用和保护问题上，我国也该遵循这样的原则。关于下游国家关切的中国在上游修建水利工程的问题，外交部多次表示：不会做任何损害下游国家利益的事情。在和平和发展成为时代主流的时候，国际河流超越一国边界的属性，客观上为周边国家相互依存、共同发展提供了条件。国际河流共享国互信的增加和必要的妥协可以促进国家间的友好往来，实现共赢。中国在周边国家河流地区构建和谐氛围存在优势，但“互信、互利、平等、协作”的良好愿景，不是靠中国一个国家就可以实现的，如果其他国家没有约束性或者没有形成积极的认同动机，中国的善意就将被曲解或遭到质疑。在缺乏主观认同动机的时候，中国应当通过在经济上和周边国家友好往来、相互促进，增强文化和意识形态领域的吸引力和渗透力，构建和谐的周边关系。

サ诙，要遵循国际法，奉行国际河流有限原则。

プ灾谢人民共和国成立以来，我国和朝鲜、前苏联、俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古、越南、印度签订了一些关于国际河流的合作条约，其中一些由于工程完成、期限结束等原因已经失效。现行的有效的国家级别条约主要有：《中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府关于国境河流航运合作的协定》、《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于保护和利用边界水协定》、《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》、《中华人民共和国政府、老挝人民民主共和国政府、缅甸联邦政府和泰王国政府澜沧江―湄公河商船通航协定》等。从条约名称来看，我国对周边国际河流的开发利用，会签订国际条约，明确合作意向，且表明我国奉行国际河流有限原则，即：在利用国际河流时，既享有权利，也承担义务。同时，在水利部的《关于国际跨界河流、国际边界河流和跨省(自治区)内陆河流取水许可管理权限的通知》(水利部水政资[1996]5号)等涉及国际河流的各级政府规章条文中，我国认同跨界河流、边界河流是流域沿岸国共享物质，符合一般国际法概念，也从国内法规角度将涉及中外边界河流的利用和保护置于国际公认的国际法约束之下。

サ谌，不加入《国际水道非航行使用法公约》，且不违背其基本原则。

グ樗孀盼夜对国际河流开发和利用，一些非政府组织及某些国内外学者从从环保、生态以及是否遵守国际水法等方面等不同角度提出质疑。1997年第51届联大99次会议通过的《国际水道非航行使用法公约》(以下简称《公约》)被许多人认为是目前最权威的国际水法规则。而我国当时作为仅有的3个投反对票的国家，受到巨大压力。这些压力对我国一些水利方面的学者、专家有一定的影响，甚至成为有些环保专家、生态专家要求我国停建、缓建水利工程的重要依据。目前《公约》尚未生效，有22个国家签署。这22个国家的国际河流流域面积共有404万km，占国际河流流域总面积23103万km的1.75%。可见，《公约》的生效遥遥无期。土耳其是投反对票的三国之一，在解释其反对原因时，土耳其大使指出：第一，作为一个《公约》框架，《公约》只能提出一般原则，而不能建立“实施计划措施的机制”，这种实践“没有国际法基础”，通过实际上给予下游国家对在上游国家水利计划上的“否决权”是不公平的；第二，《公约》没有涉及任何关于“水道国家对国际水道位于他们领土内的相关部门的无可争议的原则”。第三，《公约》应该将“公平和合理使用原则”置于“不引起重大损害”之前。中国和其他一些成员国代表也提出了相似的意见。

ニ淙弧豆约》没有生效，但《公约》对国际社会有一定的影响。从1972年《联合国人类环境会议宣言》、1977年《联合国水事会议的宣言和决议》、1992年《都柏林关于水和环境国际会议的声明》以及2000年《第二届世界水资源论坛的部长声明》都含有支持《公约》某些条款的内容。

セ于以上考虑，在有关国际河流的对外声明中应该谨慎用词，既体现我国在国际河流问题上的合作善意，又不能让部分国家断章取义，无端增加我国的国际义务。如我国一再重申“不做任何损害下游国家利益的事情”，这句话加重了我国的义务。何为“损害下游国家利益”并没有明确界定，别国会拿这样的申明主张赔偿。《公约》文本只要求“不造成重大损害”，我国没有必要承担超越《公约》文本明确规定的义务。

サ谒模要建立适合我国国情的国际河流管理体制。

ツ壳埃我国部分学者认为应当借鉴美加两国关于国际河流管理的经验，进行一体化流域管理，建立强有力的国际合作组织机构，实行整体规划管理。但事实上，国际河流流域一体化管理的法律制度在这一区域可行，在其他区位未必合适。首先，西欧、美加地区发达的安全共同体的不断发展，为国际河流合作奠定了稳固的基础。其次，相同的国家性质及主流意识形态、发达的经济贸易一体化使得该地区国际河流一体化管理的条件比其他地区成熟。因此，对我国的国际河流管理制度应该从长计议。目前，关于某条特定国际河流水资源分配有3种模式：项目分配、全局分配、流域整体规划开发模式。项目分配是指按照某个专门项目开发和涉及的水资源进行分配，是局部的合作分配；全局分配是指流域国间根据其都能够接受的准则将流域内所有可确定的水资源量分配给各流域国；流域整体规划开发模式是指流域国通过签订协议,认可并实施流域整体开发规划方案,为满足各沿岸国的水需求而进行流域水分配。

ノ夜的国际河流情况复杂，河流众多、每条河流的自然情况都不一样，每条国际河流所涉及的沿岸国经济社会发展、河流需求情况、人口分布、民族、宗教等情况各有不同。因此，我国不能同周边河流共享国采取单一水量分配模式。同时，任何水量分配比例的确定都将产生示范效应，不但限制了我国公平合理的河流规划，而且会极大束缚我国的河流外交空间。由于我国在国际河流地理上多处于优势，加上我国睦邻友好合作外交政策的影响，我国应该制定有针对性的政策，以国际河流为纽带，和周边国家建立广泛的经济、政治、文化联系，开展多领域的合作。

おげ慰嘉南祝

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