浅谈农村公共产品供给制度构建
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论文提要:我国农村公共产品的供给制度是以体制外供给为特征,形成了供给不足和结构扭曲,为此本文提出了社会主义新农村建设中构建新的公共产品供给制度的基本框架,并探讨了实现这一制度创新的路径选择。
公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有消费的共同性、非竞争性和非排他性,用于满足农村公共需要的产品,是农村经济社会发展中的重要基础。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求推进新农村的建设,一项重要的内容就是认真分析当前农村公共产品供给制度的现状,采取科学方法促进公共产品供给制度的变迁,构建科学的农村公共产品供给制度。
1.当前农村公共产品供给制度的弊端分析
现行农村公共产品的供给制度是在时期制度框架基础上建立和发展起来的。无论是时期,还是农业改革时期,农村公共产品的供给都陷入了相同的困境,其深层原因从根本上说是农村公共产品供给制度方面存在的问题,归根结底是由我国多年来形成的“二元化”发展模式和体制所造成的。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”,优先发展城市的倾斜性发展战略和政策,因而形成了城乡有别的重城轻乡的公共产品供给体制的基本制度。这一制度基本特征有以下三点:
(1)农村公共产品的体制外供给是其根本特征
从我国农村公共产品的特殊性来看,由于其所处的地域广阔性(广大农村地区)和分布的分散性,决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。但是不管是时期还是改革开放时期,我们在长期的工业化为中心的发展战略中,政府没有雄厚的财力和健全的机制保证农村公共产品的提供。而农村的公共产品供给体制无不体现了一种体制外的特征。
第一,农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上,中央政府主要负责全国性公共产品,地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需的费用并不能由地方政府(主要是乡镇政府)的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策,因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱,财政缺口大。这种情况下乡镇政府处于一种矛盾的地位:既要履行法律的职责,又要提供公共产品,因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。时期,我国正处在工业化刚刚步、资本原始积累的匮乏时期,农村的公共产品主要由公社内部解决。由于政社高度合一,公社具有很强的统摄农村政治、财政的权力,再加上当时国家很困难,为了支援工业建设,农村就由农民出工出劳,自己想办法满足自己低层次的需要,农村所需的公共产品经费就不进入国这家公共收支系统。解体后,乡镇政府取代成为农村基层政权,并承担起本辖区公共产品供给的职责。但是,新的农村公共产品资金筹措制度并没有进行根本的变更,仍然沿用时期的供给体制,随着公共产品种类的增多、范围的扩大,公共支出的不断增加,乡级政府提供公共产品的费用远远不能解决供给问题。为了确保农村公共产品供给体制的运转,乡镇政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动,农民以制度外的方式承担着绝大部分农村公共产品的供给。
第二,农村公共产品供给决策的体制外特征。在我国现行的农村公共产品的供给体制下,提供什么样的公共产品,提供多少农村公共产品,通过什么渠道来提供农村公共产品,都是由上级政府及其部门“为民做主”。农村基层政府作为一级组织具有独立的利益,它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标,农村公共产品的供求往往不对称,供求矛盾突出。与城市公共产品相比,农村公共产品的分散性、局限性和投资的周期长、见效慢,从而造成地方政府官员决策的短期行为。
农村公共产品供给体制的外部性使公共产品的提供者和消费者不能统一,缺乏激励机制,最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响,出现数量上严重不足和结构上严重失衡的特征。
(2)体制外供给使农村公共产品供给严重不足
由于县乡政府制度内财政收入有限,制度外资金投入又缺乏相应的监督和有效的激励,导致农村公共产品供给的严重不足。现阶段我国农村公共产品供给严重不足主要体现在两个方面:一是纯公共产品严重不足。农村科技、农业相关信息等“软”公共产品无不能满足农民的需要;农村法律政策供给不足;农村生态环境恶化。二是农村准公共产品严重短缺。农业基础设施严重不足;农村教育供给严重短缺;现行的社会保障制度建设很不完善。比如,由于农村环境问题和医疗状况,使得农民的人均预期寿命大大落后于城市.。据2000年进行的第五次人口普查资料,中国人均期望寿命为71.4岁;其中城镇居民人均寿命75.21岁,农村居民人均寿命69.55岁,前者比后者高出5岁多,相当于发达国家与中等收入国家之间的差距。
(3)体制外供给使农村公共产品供给结构严重失衡
由于农村公共产品供给决策的外部性,供给者和消费者目标并不一致,因此当前农村公共产品供给结构严重失调。供给结构的失调主要表现为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”。一些地方政府在农村公共产品的供给中热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级要求考核的农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目,千方百计地组织资金加以实施,而对农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划和信息系统建设等“软”公共产品的生产,却没有太高的积极性。与此同时,由于准公共产品的范围比纯公共产品的范围大,因而一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,如对需要达标的乡村公路、自来水设施等,即使没有钱也要从对农村的摊派中收取资金进行建设。而对于涉及战略性的纯公共产品的生产,却并不热心。农民真正需要的公共产品提供不足,而不需要的公共产品却存在供给过剩。这样本来有限的公共产品投入得不到合理利用。当前,由于体制外农村公共产品的长期作用,使得农村纯公共产品严重不足——农村科技、农业相关信息等“软”公共产品不能满足农民的需要,法律政策供给不足,农村生态环境恶化,农村教育供给严重短缺,农村基础设施薄弱,农村社会保障很不完善。相反,农村却“政绩”工程过多,政府机构臃肿,人员供给过多,基层政府制订的干预农民生产的政策供给过多。
2.构建社会主义新农村公共产品供给制度新框架
社会主义新农村建设是我国经济社会总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段这一背景下的全新发展战略,工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展在全国全党已经形成共识,因此,从根本上解决中国农村公共产品供给问题,必须打破城乡二元结构,对农村公共品供给制度进行重构,进行全面的制度创新。在制度创新中必须构建如下的基本框架:
(1)破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式,构建城乡统一的公共产品供给制度,变农村公共产品的体制外供给为体制内供给。
农村公共产品的体制外供给、公共产品的供给短缺和供给结构扭曲其根本原因在于城乡独立的公共品供给的二元结构,破解二元结构,就必须以坚持城乡一体化为导向,加快推进公共产品供给体制和制度的改革和完善,逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例,城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。