浅谈公共决策中的公民参与

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摘 要：公民参与是公共决策中不可或缺的重要环节,是实现决策科学化、民主化的有效途径，对促进政治民主化具有重要意义。约翰・克莱顿・托马斯的《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》是研究公民参与的良好教材，帮助公共管理者解决了在不同的决策情况下，以怎样的标准选择不同范围、不同深度的公民参与形式的问题。如何把公民参与吸纳到公共决策中来,是中国公共管理者当前面对的重大课题。

关键词：公民参与；公共决策；公民

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0097-01

随着社会主义市场经济和社会主义民主政治的不断发展，公民不再只是被动地接受被给予的公共产品和公共服务，他们也会对于产品和服务的质量发表自己的意见。公民在公共决策中的主体日益凸显，公民参与已逐渐成为现代政府治理过程和公共管理者日常工作的一部分，并在人们的社会政治生活中发挥出越来越重要的作用。

一、公民参与的涵义

公民参与，又叫公众参与或公共参与，是指有参与愿望的公民通过一定的途径试图影响公共政策和公共生活的一切活动[1]。20世纪60年代以来，美国逐渐兴起了新公民参与运动，并持续发展，最终成为现代公共管理中不可分割的一部分，公民参与的重要性已得到了许多当代民主国家的普遍认同。公民参与涉及的领域很广，包括社区发展规划、公共交通、环境保护计划、社区犯罪预防和危险废弃物处理等公共事务的管理，是国家走向政治文明与民主不可或缺的一部分，是公民对关系到自己生活质量的公共政策施加压力的基本途径。

公民参与不分好坏。它可以增强公共政策和公民需求间的相互适应性，促进公民更快的接受政府制定的各种决策，帮助政府推行公共项目的实施。

二、公民参与的有效决策模型

政策质量和政策可接受性是公民参与有效决策模型的两个核心变量，公民参与的适宜度、参与的范围和程度选择都要取决于公共决策的需求状况或者这两个维度的平衡。

如何选择有效的决策方式吸纳不同程度的公民参与，在有效决策模型中给出了答案。在决策模型中，共有5种决策参与途径：自主式管理决策、改良式自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商和公共决策。在选择决策方式以前，公共管理者首先要回答模型中设定的7个问题：（1）在任何决策中，管理者都明确决策的质量要求是什么吗？（2）我有充分的信息做出高质量的决策吗？（3）政策问题是否被结构化了，以致不再需要人们重新界定其他替代方案？（4）公众对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要？如果是这样的话，管理者单独制定决策，他有相当的把握来认定公民会接受政策吗？（5）谁是相关的公众？公众是一个有组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众，还是这3种形式的混合体呢？（6）在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决策目标吗？（7）在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议吗[2]？

1．自主式管理决策。管理者既不需要公众提供信息，也不需要公众的接受。在此种情况下，管理者可以独自解决问题或者制定方案，不需要公民参与。

2．改良式的公众协商。管理者只需从公众中获取信息而不需要公众接受，可以采用改良式的自主管理决策方式，引入有限的公民参与。

3．分散式公民协商决策。面对结构化问题时需要公众的参与，但是公众与公共管理者又意见不一致，此时管理者应当把公众分成不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。

4．整体式公民协商决策。当公共管理者面临这样一种决策情景，即决策的执行需要公民的接受，但是有一部分公民却不赞同，那么管理者应选择整体式公民协商决策的方法。一般如果一个问题具备了以下四个特征：（1）有信息需求，（2）不存在问题结构化，（3）需要公民的参与以便达成政策的可接受性，（4）公民与公共管理机构的目标存在着观点的分歧。公共管理者就应该运用整体式的公民协商决策方法。

5．公共决策。如果公民对决策目标没有异议，管理者可采用最大限度的公民参与。

前两种决策方式要慎重使用，因为在实际操作中，大多数的政策都离不开公众的接受。后面三种决策方式都是和公民共同做出的决策，需要公民广泛参与的，有利于决策的执行。有些时候，管理者可采取多种决策途径相结合的方法，例如刚开始时，信息缺乏，可以采用有限的公民参与，当掌握了公民的偏好后，便可以选择更加深入的公民参与方式。

三、公民参与的方式

确定好公民参与的范围之后，就该选择相关的参与技术。技术的设计主要分为两类：一是以获取信息为目的的公民参与技术，另一种是在实践中，以获取公民对政策的认可和接受为目的。另外，在两者的基础上，托马斯又提出了以建立政府与公民合作关系为目的的公民参与的高级形式。

在以获取信息为目标的技术方面必须遵守两个原则。一是由于在信息交流过程中并没有赋予公民施加影响的权力，所以必须保证公民参与过程中花费的时间和精力达到最小值；二是这种方法一般要求以个人身份参与而不是集成团体参与。以获取公民对政策的认可和接受为目的的技术方面，必须解决与公民分享决策权的问题。以建立政府与公民合作关系为目的的公民参与更加高级，无论是对政府和公共管理者而言，还是对公民和公民团体而言，都是十分有价值的。以上的各种参与方法并不是单独使用的，在大多数情况下，公共管理者应当采用多种参与形式而不是一种。

四、对我国公民参与问题的一些思考

随着社会的不断发展，人们越来越希望在关乎他们生活质量的公共政策过程中获得发言的机会，公民参与在我国有了较快的发展，但是跟西方先进国家相比，还是存在很大的差距与不足。

首先，传统思想根深蒂固。几千年以来，人们已经在思想上形成了固定的思维模式，认为国家管理就是“专制”和“集权”。同时，它也使得政府官员在政策制定过程中忽视或者说是脱离群众，政府及其工作人员没有公民参与这方面的意识和能力，从而出现垄断政策的结果。可以说是我国的参与型政治文化有所欠缺。

其次，公民参与的积极性不高，公民文化素质偏低，参与经验不足。公民参与公共政策的制定，不仅需要具有参政议政意识，而且需要具备参政议政的能力。与西方发达国家相比，我国公民的受教育水平普遍偏低，难免会对其参政活动造成许多障碍，如不能正确理解政策中所包含的专业知识和技术等[3]。

再者，公民参与的渠道有限。在我国，公民参与多以咨询委员会、听证会、公民调查等形式出现，各级人大和政协也在努力地发挥其对决策的影响作用，但是跟西方国家的公民参与方式相比，我国的公民参与方法较少，应该向国外学习借鉴。

当前，我们国家提倡构建以人为本的和谐社会，公民参与的重要性也正逐渐被公共管理者和公众所认识，公民参与的范围和程度更是在逐渐扩大和加深。在公共决策中吸纳公民参与成为我国政府行政改革所应追求的目标之一。当然，在追求这一目标的同时应该根据自己的国情，虚心学习外国的先进经验和做法，但不能生搬硬套外国的相关理论。

参考文献：

[1]王巍.公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2009：37.

[2]约翰・克莱顿・托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏英，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[3]李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报(人文社会科学版)，2007，(1).