关于环境公益诉讼若干问题研究
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论文摘要：随着社会的发展，环境问题日益引起人们的重视。但是相关的民事诉讼法却没有明确的规定，致使环境公益诉讼无法顺利进行。鉴于此，本文从环境公益诉讼原告、诉讼费用承担、举证责任分配和建立环境公益诉讼前置程序四方面来进行制度设计，在公益诉讼中对原告进行了分类并进行制度完善，在诉讼费用方面进行了较为系统的规定，在举证责任分配方面进行了法理分析，然后通过建立公益诉讼前置程序来确保诉讼目的的顺利实现。从而为环境公益诉讼顺利进行打下基础。
论文关键词：环境公益诉讼；原告；诉讼费用；举证责任；前置程序
尽管我国《环境保护法》第六条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但未进一步设计出一套针对性强、程序合理、具有可操作性的制度去解决环境公益诉讼问题。鼓励公众参与保护环境不仅仅是人们道德上的善良愿望，同时也是每个人在实际环境保护行动中勇于参与、相互协助的积极行为。为切实实现公众维护环境的参与性，希望在立法时对环境公益诉讼的原告、诉讼费用、举证责任和建立诉讼前置程序四方面予以明确。
一、环境公益诉讼的原告
（一）适格原告的理论依据——诉权理论
任何权利都应有相应的司法救济制度，而提讼的前提就是提讼者应享有诉权。诉权是基于民事纠纷的发生，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。诉权的内涵具有双重性，即程序内涵和实体内涵。诉权的程序涵义即在程序上请求法院行使审判权，这种意义上的诉权的行使，旨在启动诉讼程序和从程序上请求法院行使审判权，具有将民事纠纷或争议引导到民事诉讼中的程序功能。诉权的实体涵义是指保护民事权益和解决民事纠纷的请求，是审判权保护的核心对象。二者是手段和目的的关系，并相辅相成共同构成诉权的完整内涵。从权利的角度看，一般情况下，诉权主体即为民事实体争议主体，此种主体拥有的诉权必然具有完整的双重涵义，但在特定条件下，诉权的双重涵义有可能分离，因为如果绝对地把诉权主体界定为直接利害关系人即民事实体争议主体，就必然会导致大量的民事权利得不到民事司法审判权的救济，民事纠纷得不到及时合理的解决，这无疑背离民事诉权的宗旨。因此，出于权利必须救济和解决民事纠纷等民事诉讼目的的考虑，赋予非实体争议主体的第三人以程序涵义诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉权主体范围，这种情况不构成对他人诉权的侵犯，这就解决了为他人利益而进行的客观诉讼主要是公益诉讼所存在的理论难题。当今“诉权”的赋予，很大程度上是为了维护公益的需要。凡是涉及面广、影响重大、但非具体影响到特定公民的案件就必须扩大诉权的主体范围，以维护公共利益。如果公益和私益并存，法律不仅要保护公益，而且同时要保护相关私人利益，即在赋予私人诉权的同时，赋予环保组织、公民、检察官等以维护公益为目的的“诉权”。这里“扩大诉权主体范围”、“赋予诉权”实质上就是变诉权当事人的单一化为多元化。
（二）适格原告的分类及制度构建
根据诉权理论和民法上对民事主体的分类，一般认为环境公益诉讼原告分为以下几种：公民，民间环境保护组织，检察机关，环保行政部门。但是行政机关应该予以排除，因为按照《环境保护法》规定，国家已经赋予了有关环境保护机关以管理和监督的职责，如果在这样的情况下还产生了环境污染事件，行政机关是要担负起行政不作为的责任，更不能提讼。
1、环保组织
环保组织不仅具备参与相关活动的能力，而且基于其成员的要求与组织宗旨，理所当然应成为环境公益诉讼的原告。环保组织作为公益性组织，其成立的目标就是保护环境，和一切破坏环境的行为斗争，改善公民及其后代的生活环境是民间环境保护组织的宗旨。在它们成立的目的和宗旨的激励下，在环境事业热爱者的带动下，必然会产生强大的内在动力，从而更好地保护环境。由于受害人利益社团利益与社会利益具有相当突出的一致性，这些社会团体作为民事公益诉讼适格的当事人有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。民间环境保护组织由于其专业性使其成为提起环境民事公益诉讼的最佳人选。但是民间环境保护组织也有自己缺点，我们可以通过一些制度的构建尽量避免这些缺陷。
首先是资金问题。民间环境保护组织的优势，很大程度上是因为其具有专业的人员和技术。民间环境保护组织作为一个非营利性团体，没有雄厚的资金很难充分发挥作用。因此，法院应该建立奖励机制，在污染企业缴纳的罚款里面拿出一定比例给提讼的民间环境保护组织，具体的比例可以以司法解释的方式予以明确，可以借鉴司法实践中有益的做法，如5％比较合理，不仅可以激发他们的积极性，而且还能够缓解组织运转资金紧张的问题。
其次要限制其庭外和解的权利。发生环境污染事件以后，很多企业为了挽救自己的名声，为了减少经济损失，也许会和组织的主管人员进行私人交易。为了不让环境保护组织成为谋取私利的工具，我们应该尽量禁止庭外和解的行为。但是为了节约司法资源，加强办案效率，在法官审查同意，不损害社会公共利益的前提下，允许达成调解协议，而且法院有职责去监督调解协议的执行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同时又侵害了公共利益的行为，以原告身份向法院。这是因为环境侵权案件必然或多或少、或迟或早地会波及到公民个人的利益。因此，公民在纯粹的公益诉讼中是具有诉的利益的，只要公民个人在诉讼中能够有充分证据证明自己所主张的利益具有社会公共性，并且正在受到侵害，他就应该具有原告资格。
按照环境权理论，似乎每个公民都有权对损害环境的行为提讼，可是放在现实的司法程序中，公民诉讼的积极性问题则突出的显现出来。从公民诉讼的本质上来看，存在着一对不可调和的矛盾：首先，诉讼的目的是保护公共利益。其次，诉讼需要付出高昂的代价。“利他”和“高成本”带来的矛盾是阻碍公民积极诉讼的一道屏障。为了激励公民个人提讼，应建立起来相应的支持机构，如环保组织在物质上支持个人环境公益诉讼；媒体上应在在舆论上支持，对此诉讼进行全程报道，避免一部分企业为了经济利益而进行的暗箱操作和打击报复；政府应该对于这类诉讼给予鼓励和物质支持，法院在可以在判决中拿出一定比例的罚款奖励原告。
3、检察机关
检察机关参加民事诉讼肇始于法国。无论是大陆法系或英美法系检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。随着民法的基本原则由个体本位向社会本位转化，在私法领域，国家干预民事活动日益加强。虽然现行的《民事诉讼法》还没有做出检察机关可以提起民事公益诉讼的规定，但实践中，检察机关作为原告提起民事公益诉讼不在少数，并且取得了相当成效。因此结合我国司法实践的具体情况，借鉴国外的立法经验，充分行使检察机关的法律监督权，赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格是必要的，使其能代表民事公益权利主体对侵害民事公益的行为提起并参与民事公益诉讼，维护广大公民的民事权利。
二、环境民事公益诉讼的诉讼费用及其承担
民事公益诉讼诉讼费用的承担对民事公益诉讼影响重大，它直接影响了民众提起民事公益诉讼的热情。其中法律规定诉讼费用一般由败诉方承担，但为了避免滥诉的出现，一般要求原告预交诉讼费用，而且除个别类型的案件按件收费外，其他案件都是以诉讼标的额为依据来确定诉讼费用的。这种规定不利于激发公民提起民事公益诉讼的热情。若要在中国建立环境民事公益诉讼制度，应从以下几个方面确定诉讼费用收取方法：
（一）民事公益诉讼中免予预先收取诉讼费用
环境民事公益诉讼一般涉及的标的额很大，诉讼费用也非常可观。如果要求原告预先支付诉讼费用，无疑会给原告造成巨大的负担，造成原告被迫放弃进行诉讼。但是为了防止滥诉的发生，需要收取原告一部分保证金，这个数额应当参考当地经济发展水平和人均收入适当收取。在经过法院审查之后，合理的诉讼应当受理并返还保证金；若不合理，不但驳回而且应当没收保证金以示惩罚。
（二）按件收取环境民事公益诉讼的诉讼费用
中国按标的额收费在一定范围内是合理的，但对于环境民事公益诉讼则不合理。因为人是为了公益而提讼的，环境公益诉讼由于涉及到一定的技术问题，本来所需要的费用就比较大，而且案件的标的额通常都比较高，如果还按照传统的方法以标的额收费则会打消人的积极性，不利于环境公益的保护，为此科学合理的诉讼费用承担方式就十分重要。因此可以使用按件收取诉讼费用的模式，这样可以做到以最小的成本换取最大的诉讼效果。
（三）合理分配诉讼费用
对于诉讼费用的承担，首要原则当然是败诉方承担。但如果是原告方败诉，对于在诉讼过程中花费的诉讼费用可以以以下几种情形负担：1、由国家财政负担一部分，因为环境民事公益诉讼不是私益诉讼而是公益诉讼，为了不特定多数人的利益，这应当是国家的职责，但是由公民个人代行，故国家财政应当予以支持；2、进行诉讼费用保险。国家在保险公司益诉讼保险，根据投保人与保险人的约定为民事公益诉讼提起人支付诉讼费用。适当引入诉讼保险机制不仅可以减轻国家财政的负担，而且还利用商业资本大大降低了风险。
三、环境民事公益诉讼的举证责任分配
（一）一般民事案件举证责任的分配
《民事诉讼法》第64条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，这就是普通民事案件中所实行的“谁主张谁举证”规则。那么主张权利或法律关系存在、变更和消灭的当事人，对存在、变更和消灭该权利或法律关系的要件事实负证明责任。在大多数案件中，按照上述标准分配证明责任能够获得公平合理的结果，但有时难免也会出现少数与公平正义要求相悖的例外情况，对少数例外情况的案件则需要对证明责任的分配标准进行修正。
（二）环境公益诉讼案件举证责任的分配
现行法律对环境污染案件的举证责任有着许多规定，如：根据《最高人民法院关于民事证据的若干规定》第三条规定因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；《侵权责任法》第六十五条规定因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任；第六十六条规定因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
上述两个法律条文的基本精神和原则没有改变。环境侵权行为的间接性、潜伏性和复杂性特点决定了难以证明环境侵害行为与损害后果之间存在直接因果关系。污染和破坏后果的存在需要技术手段加以辨明。因此，因果关系乃至污染者之故意过失，往往需要专业知识和高科技为基础，甚至需要专业人才加以鉴定是否存在。对被害人而言，要其举证证明因果关系与故意过失之存在，无疑有事实上的困难，甚至不可能。实践中，原告大多数是普通居民，虽然他们对侵权事实感触最深，对其生产生活的影响也比较大，但是由于环境侵权案件的专业知识要求很高，需要很多的检测设备，同时他们也没有相应的时间和精力去调查取证，提不出可靠的证据，负有此种“不可能完成的任务”。最终会因举证不力而败诉，无法实现救济之目的。这就要求环境公益诉讼制度必须打破传统诉讼“谁主张谁举证”的原则，采取举证责任倒置，以减轻受害者的举证负担。所谓举证责任倒置，指基于法律规定，将通常情形下本应由提出主张的一方当事人就某种事由不负担举证责任，而由另一方当事人就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果该方当事人不能就此举证证明，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。况且在环境公益诉讼中，企业一般都拥有强大的实力，双方地位并不平等，原告一方掌握证据较少且收集证据能力较弱，因此更应适用举证责任倒置。
在环境污染引起的民事责任一般属于无过错责任，因而被告是否存在故意或者过失不再是诉讼中的证明对象。按照证明责任分配的原则，原告须对损害事实的存在承担证明责任，被告须对有污染行为、污染行为与损害之间有因果关系承担证明责任。根据上述分析，环境公益诉讼按照上述规定的举证责任分配的标准是比较合理的。
四、建立环境公益诉讼前置程序
由于企业在市场经济中的竞争压力增大，出于降低成本的考虑，偶尔会发生排污事件。当出现环境污染问题时，环保组织就需要首先与企业协商，要求停止排污，并给予几天的时限去自我发现和治理。如果企业发现问题并自我整改，那么就没有的必要了；如果企业对于环保组织的通知置若罔闻，那么在前应当通知环保行政部门运用行政手段要求企业停止排污并且按照法律规定进行罚款。因为在我国，法律规定公民有向行政机关控告、举报和申诉的权利，而行政机关都必须切实履行其职责，如果公民越过行政程序直接诉诸法院，可能会造成行政机关执法的懈怠，导致环保行政部门的懒政思维，只有对于行政机关在履行期限内不作为或者作为效果不理想的情况下，才应当进行诉讼。但有些情况下的环境污染案件在较短时间内会造成不可挽回的损失，因此环保组织在这种情况下可以免除先行告知的义务而直接提讼。
随着经济的发展，重大环境污染案件频发，这不得不让人反思。环保问题在国内越来越引起重视，各种有志于公益事业的公民、各种各样的民间环境保护组织和某些检察院纷纷为环保事业而努力。尽管我国法律并未规定环境公益诉讼，但是对于环境这种公共领域，扩大诉的主体范围。将环境公益诉讼纳入司法程序，对环境公共利益的维护和促进无疑会产生巨大而深远的影响。为了能够全面地保护环境，国家应该修订法律，给环境公益保护事业更大的发展空间。