需要有对房地产改革的顶层设计

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关于房地产，最近有两条消息应关注。一是国土部部长徐绍史透露，“十―五”期间全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元，仅去年就达到2.7万亿元，占了近40%；二是重庆已经确定对高档住房开征房产税。这两条消息包含的意义正好相反：前者是催高房价的因素；后者可能是降低房价的一条出路。

房价是中国近几年最纠结的问题之一。尽管去年出台了包括限购在内的史上最严厉的调控措施，但房价还是猛涨，不仅国家为此赔进了信誉，社会怨声载道，也使得“十二五”建立消费社会的目标可能无法实现。因为消费社会必要求有一个强大的有消费能力的中产阶层作基础，而高房价所制造的大量“房奴”恰恰会侵蚀这一基础，使他们无力去大量消费，甚至中产阶层本身在高房价的压榨下亦可能消亡。

从社会学来看，一个社会的稳定维系于中产阶层的稳定，中产阶层的可能消亡，自然也会动摇社会的稳定。而稳定对中国社会的发展来说，又至关紧要。事实上，不仅仅是中产阶层，包括银行资产泡沫等也都聚焦在房地产。所以，未来几年，社会最可能出问题的领域，就是房地产。

要避免这种最坏情况的出现，必须推进房地产领域的改革。中国自从确立房地产的市场化改革和发展方向后，虽然近五六年来以主管部门或国务院名义的大大小小的文件不下几十件，但主要是把房地产作为政府调控的对象，鲜有真正的改革措施出台。这里除了有以房地产商为代表的利益集团的阻扰外，很大程度上在于未能正确地认识住房这一商品的性质，未能处理好涉及中央与地方的事权和财权关系。

时至今日，国家尤其是地方政府，都把房地产作为龙头支柱产业加以扶持发展。因为房地产业涉及50多个行业，如果房地产市场萧条，国家的经济无疑会受到影响。从近10年的GDP增速与房价的走势来看这种捆绑关系非常明显。土地出让收入也有力地证明了这一点。之所以会出现这种情况，完全是将住房作为可拉动经济增长的商品的结果。反过来，房地产行业的发展和房价的高涨，又进一步强化了政府对住房商品性质的认识。从而，在这一错误认知和定位下，地方竞相发展房地产业，不管有没有条件，都要上房地产项目，大搞开发区和造城运动，大量出让土地，以期在地方的政绩竞争中拔得头筹，也就势必使得国家的调控政策到地方会出现偏移。

在房地产问题上，与中央政府相比，地方政府和房地产的关系更显密切和直接。一般来说，中央只负责出政策和措施，具体执行调控任务的是地方政府。因此，如果地方对中央平抑房价的政令阳奉阴违，是不可能取得效果的。从近年中央出台的调控措施来看，除了一些措施本身要达到的政策目的有问题外，更多是因为它们并没有得到地方政府的很好落实。地方政府之所以消极对待中央的调控，一个因素是上面说的认知和定位错误，另一因素是受到了中央与地方财权和事权不匹配的掣肘。某种程度上，后者的影响更大一些，甚至可以说，此种掣肘强化了地方政府对房地产的错误定位。

近几年，涉及房地产的税收大概占到地方税收的20-30%，除税外，重要的还有租和费。租就是土地出让收入。后者一般占到整个地方财政收入的四至五成，少数地方甚至比财政收入还多。两个因素促成了地方政府对土地财政的高度依赖。一是在城镇化的发展中，地方政府普遍面临着资金不足的问题；二是分税制改革后，中央政府把主要的税种都上收，从而导致地方财权急剧萎缩。分税制改革前，地方财政收入占国家财政收入的比重，一度达到70%以上，但近年来，急剧下降到30%多。问题还在于，中央在上收财权的同时，事权却下移给地方。近年为建设和谐社会，国家强调要加大对公共服务的支出，这一块任务，主要由地方特别是县市级政府来完成。在这种中央富、地方穷的状况下，又缺乏有效的税收手段，地方政府要发展，向社会提供公共服务和公共产品，只有把手伸向社会，向老百姓要钱，而房地产能以最有效的手段把老百姓的钱掏出来。因而，大力发展房地产也就成了多数地方政府的不二选择。

但必须搞清楚的是，发展房地产，不等于发展保障房。地方政府对包括经济适用房和廉租房在内的带有福利保障性质的住房是没有兴趣和动力去做的。原因既在于对保障房的性质认识不足，更在于现实的财政困境。一方面，发展保障房势必会减少土地出让收入和房地产税；另一方面，又要从已有的政府财政收入中拿出一大部分来建保障房。除非把保障房的建设作为一项政治任务，否则，地方政府不会有动力去这么做。它造成的一个后果就是，尽管国家在不断强调保障房的重要，但保障房的建设却长期滞后于商品房。整个“十一五”时期，根据国土部的统计，保障性住房供地只有68万亩多一些，而仅去年一年，全国实际建设用地供应达642万亩。

因此，要解决房地产领域的种种乱象，降房价，保障每个人都住有所居，需纠正已经形成的对住房作为一种商品的错误认知和定位，并下大力气调整和改善中央与地方的关系，特别是财政体制。涉及到这些问题，无疑需要有对房地产领域改革的顶层设让小打小闹无济于事。

首先，需对房地产重新定位。发展房地产的目的是什么？作为一种特殊的商品，住房是否能够完全推给市场，由市场去解决？进一步，在强调市场化的同时，国家还有没有必要提供住房福利，提供多高水平的住房福利，为哪些人提供住房福利，以及如何分配，等等，都必须搞清楚。

从前述分析来看，住房作为一种商品，首先是用来满足人们低层次的生存需求的。一个人，不管他多么高贵，还是多么贫贱，都需要有一个遮风避雨的住处，这就是住房最基本的价值，从而在设计国家的住房政策时，需要把住房作为一种民生必需品来看待。既是民生必需品，宏观调控就不可或缺，而不能任凭目前远非健全的市场去支配。对民生必需品，不能搞市场逐利最大化，不能把房地产作为龙头性支柱产业，国家必须承担起保障房的建设职责，而不能一味地把它推给地方政府。

当然，国家担负起保障房的建设之责，并不是说国家自己去造房子，可以把这一任务交由国企去完成。国企本来就是为实现国家的某些特殊使命而设立的，其承担保障房的建设天经地义。民企若愿意为保障房建设出一份力也可以。为使国企和民企有动力去建保障房，可采取按成本加价的方式。至于保障房的分配，可考虑在一个城市连续居住和工作超过3年的无房家庭，都有条件申购一次保障性住房，不分户籍，这样，从而将流动人口也纳入保障住房政策范围之内。对保障房之外的商品住房，则可按30%的住房建设用地进行开发和销售，房价随行就市，以满足部分中高收入者的住房需求。

其次，改革“九四”财政体制，为地方政府寻找可持续的财源。房产税作为地方的一个主要税种，从发达国家的经验看，是能够为地方的发展提供一条可持续的财政收入来源，因此，目前重庆等地开征的房产税，有助于壮大地方政府的财政收入。但房产税的开征，只是财政改革的一个组成部分，地方还需要更多的可持续的财政收入来源。从这一点看，如果不打破地方政府对土地财政的依赖，仅仅是改为征收房产税，地方政府可能会更无法无天地收。

所以，问题的关键是要改革“九四”财政体制。“九四”体制有其作用，主要是它使当时财力薄弱的中央政府变得财力雄厚，从而为宏观调控奠定了财政基础。缺点是社会公平这块没有做好。财政体制的实质，不单纯是财力增长，而是要使各级政府主要是中央和地方的财力和事权要匹配。权大责小，或者权小责大，都要出问题。目前的情况是，中央和地方的权责不对等，中央财大事小，地方事大财小，因此，解决的办法也无非两条：要么中央把事权收上来，要么把财权放下去，没有第三种选择。在这方面，发达国家特别是一些福利国家的经验，可供借鉴。发达国家中央政府的财税收入一般也占整个国家财政收入的60%左右，与我们现在差不多，但它们的社会福利几乎都由中央政府负担，正好与我们相反。从目前的情况看，一下子斩断地方政府的土地财政显然不可行，可以在减少地方土地收入的同时，增加中央的转移支付，加大中央对公共服务的提供责任。

当然，在这一改革中，还需伴之以政府职能的转变。“九四”体制后的财政集权，实为中央部委的集权，并不是国务院的集权。必须削减中央部委的权力，减少其对经济生活的干预，把它们的职能更多转变到公共服务和监管上来。