大陆路桥安全监理困局

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8月2日，中国交通运输部宣布，即日起对全国特大型及老旧桥梁的安全隐患进行排查治理。此举主要针对大陆近期频发的桥梁坍塌事故。

这些使用期限本应在百年的大型桥梁相继垮塌，而早期建成的桥梁依然运行完好，引发公众质疑。工程质量的最后把关人――监理工程师，也进入公众视野。

工程监理行业乱相

在广东一家监理咨询公司工作的刘浦，前不久刚刚通过了2011年监理工程师初始注册。他打算把证书挂靠在一家监理咨询公司，然后就能轻松拿“租金”了。

这种情况在大陆建筑业界很普遍。注册监理工程师不用去现场担任监理工程师，只需要把证书放到一家监理企业，就可获得报酬。

监理工程师从业资格证由国家建设部颁发，参考通过率仅30%。而证书数量是衡量监理公司资质的直接标准。“监管部门只对监理企业资质进行了监管，但对监理过程的监管至今还是空白。”四川省工程质量监督站某工作人员告诉记者。

由于监理企业要证不要人，资质审查成了表面文章，众多监理公司成了“皮包公司”或曰“租证公司”，甚至有的监理企业虽有几十本证书，但执业工程师仅几人。“一般业主也不查，质监部门要是定了哪天检查，就提前把那些有证人员调过去，应付检查。”

早期，专家认为，大陆监理行业混乱至此、轻忽对工程质量的监管，根本原因在于监理不需为工程质量担责。因为无论是当时的监理业行业规范还是《建筑法》，均无涉及监理业的安全责任条款，最多只对施工企业、建设单位等的安全责任进行了法律界定。

但后来情况发生了变化。2000年出台的《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》都规定了监理企业及工程师的安全责任。此后，在2008年株洲塌桥事故中，有3名工程监理人员被逮捕;2010年南京油坊桥立交小行段高架桥钢箱梁倾覆坠落事故中，一审判处监理人员有期徒刑3年、缓刑4年。

在这样的情况下，路桥建设的事故率却依然高企。某不愿意透露姓名的业内人士称，业界的共识是：要确保监理质量，必须确保监理“独立的第三方”地位;要确保监理的独立，必须从规范业主开始。

在大陆路桥工程的“业主”通常是政府。

工程监理的引进

大陆工程监理制度于1984年由国外引进，第一个使用工程监理的交通建设项目是1987年动工的京津塘高速公路。时至今日，京津塘高速公路的质量已被时间证明。不过，由它而引入并在大陆落地的路桥监理制度却未能发挥应有作用，不能不令人反思。

回顾引入这个国际惯例的过程，会发现当年的成功引进并执行，实有其特殊性和偶然性。

该公路是中国第一次大规模利用世界银行贷款实施的工程。世行在贷款的同时，提出要求：工程必须实行国际竞争性招标，并采用国际惯例FIDIC条款和工程监理制度建设。

所谓FIDIC，是“国际顾问工程师联合工程施行法”的简称，是国际上通用的土木工程合同条款。其管理特点是：突出监理工程师的独立地位，使其不属于合同甲乙双方，但拥有财务支付权与质量认可权，从而保证监理方的监理能力。

第一次引入这样的制度，在当时的业内引发震荡。反对者称，工程监理并不适合中国国情，“中国是社会主义公有制经济，业主是国家，承包商是国有企业，就是监理也应该是国家公有的科研单位。”但世行坚持要求采用监理制度，且必须由国际著名咨询公司投标。

之后，交通部与世行谈判。协调的最终结果是，总监由时任交通部公路局局长杨盛福兼任，外国咨询专家和中国工程技术人员共同组成工程监理机构，担任副总监、总监代表。据杨盛福回忆，这样做的目的是利用聘请的外国专家，给中国技术人员进行“培训”。

这种以监理工程师为核心的施工模式，令亲历者都经历了一段印象深刻的适应期。

尤其是承包商。他们过去无论干好干坏，到时上级都会拨款，需要多少资金，打个报告就批下来了。但这次，他们的任何工作环节都有人监理，不合格就拿不到签字、拨款。许多项目经理越过监理直接找领导，领导们当场应允，但到了外国监理那里，人家不签字，资金就是拿不到手。 杭州钱江三桥垮塌现场。

当时的驻地监理师回忆，外方监理的铁面无私，他们迄今记忆犹新：有一段路路基填方进度很快，“洋监理”量过发现比标准层高出一点，说：“全部铲掉重来！”有人不想全部返工，提出补救的通融办法，被一口回绝。因为亚运会要在北京召开，届时部分运动员将在天津住宿，有人提出是否可把工期提前。领导去找监理，再三说明情况，得到的永远是两个字：“不行！”

这期间，世行代表团检查工程，发现一些工程步骤没有严格履行合同条款，便采取了冻结支付款的强制性措施，令合同各方和各级领导大为震动，他们终于开始了解合同的重要性，迅速对监理工作从被动了解转为主动支持。

FIDIC制度的一个主要特点是政府不能参与合同管理，业主和承包商之间不能有直接联系。但是在该工程中，这三方全部是各省市交通部门下属公路单位抽调出来的人员组成的，外国监理工程部在施工开始不久，曾向世行报告：“这里的业主、监理工程师、承包商三方都是一个大家庭的成员，业主是家长。”局面颇为尴尬。针对这个问题，交通部门专门举力、了一次FIDIC条款的再学习，要求政府方多协调，多服务，少干预，少指挥。

监理最终形同虚设？

京津塘高速公路当时有中方监理217人，外方监理6人。在公路建好后，这批现场监理人员成长为国内监理骨干，公路也因此被誉为大陆监理工程师的“黄埔军校”。

然而，当时的中方监理人员尽管许多人之后“下海”成立了自己的监理公司、见证了大陆监理市场的发展，却再也没有机会体验类似京津塘工程一样的监理待遇。大陆的工程监理历史上，京津塘是第一个完美案例，也可能是唯一的一次。

在这一工程中，监理的权力能够得到保障，源于世行的压力’中国政府高层的强力推动和协调，但这一切均是偶然因素，并不是FIDIC条款能够持续性发挥效力的制度环境。

在引入FIDIC条款后，大陆据此修订了《土木工程合同范本》。但这一范本和真正的FIDIC条款相比，大打折扣：FIDIC条款要求工程方为监理工程师提供住宿、办公、试验、交通、通讯等条件，合同范本上取消了这部分内容;条款中关于变更15%的自主批复权力，在合同范本中变成了5%。其他较为严格的条款，实际上也从未得到执行。比如，对隐蔽工程的检查，按规定，监理人员只要对质量有怀疑，任何时候都可开孔检查，开孔后发现有质量问题，施工单位负责修复及开孔成本，如无质量问题，则三方协商确定开孔和修复费用，业主承担成本。而在大陆的监理实践中，鲜有人听说过这样的监理执行。

中方工程的业主多为政府部门组建的建设指挥部或是国有企业，大型项目甚至直接由主管部门领导兼任，项目方案、投资额、设计单位、施工队和监理单位的选定都由其决定。由于业主或指挥部不放权，监理方不可能拥有FIDIC条款规定的最核心的工程监理权――对工程质量、进度的管理控制权及工程款项的审批支付权，对工程品质的有力监管自然谈不上。甚至在有些工程里，业主自任总监理，应付程序了事。

在大陆工程安全隐患日趋严重之际，工程监理行业困境却鲜有披露。“毕竟要吃这碗饭”，业内人士即便有极为无奈和尴尬之处，却并不愿意提及监管乱局，更不愿承认监理方的形同虚设。

不过，一个新趋势无论对普通民众还是他们而言，都是一个坏消息：随着准入门槛的提高，目前大陆监理企业正逐步走向业内监理之路，一些大型房地产开发商也自办监理公司，矿务局、电业局、铁路、水利、市政等建设单位都开始成立自己的监理公司，自己监理自己。