当代中国城市交通与社会排斥
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摘 要:本研究尝试运用社会排斥理论研究中国城市交通的社会公平问题,认为在中国社会转型过程中,由于交通方式、城市改造、交通成本、社会福利体制的改变,弱势群体在城市交通中有一种被边缘化的倾向。本文试图分析这种边缘化的机制和过程,以及由此造成的社会后果,并提出反排斥的社会政策。
关键词:城市交通;社会排斥;社会政策
Abstract: This study attempted to use social exclusion theory on social justice issues of Chinese urban traffic. Due to the changes of traffic model, urban renewal, transportation costs, social welfare system, the vulnerable groups in urban traffic tend to be marginalized in the social transition process. This paper attempts to analyze the mechanism and process of marginalization, and the resulting social consequences, and put forth the anti-exclusion of social policy.
Key words: urban traffic;social exclusion;social policy
中图分类号:C912.81 文献标识码:A 文章编号:1674-4144(2009)04-24(6)
作者简介:王世军 同济大学法政学院社会学系副教授 博士
张 俊 同济大学法政学院社会学系讲师博士
一、交通与社会排斥 ① 的提出及研究
1.交通与社会排斥的提出
城市交通问题已成为当代引人注目的重大问题,但是,在人们讨论交通问题时,大多强调的是交通对于城市整体性的影响,即对所有城市居民都造成了危害,而忽视了其对城市不同群体的差别性影响。因此,交通政策的目标被视为是减轻交通堵塞与消除环境污染这样的所谓公共问题,而不是解决交通公平及交通所造成的社会排斥问题。不过,现代社会人们越来越清楚地发现,尽管从长远和整体的角度看,交通状况的持续恶化最终将使城市所有的人的出行受到影响,但是从现实情况来看,往往是有些人受益,有些人受损。而保证人人都能够自由地出行,方便地到达目的地,应成为每个城市居民应当享有的基本权利。因为这是保证个人其他权利(工作、受教育、住房、医疗保健等)的前提条件②。根据世界银行发表的一份报告,城市贫困的主要特征是大部分居民无法得到并享受公共产品和服务。贫困不仅是收入低下,还反映在居民不能享受就业、就学、就医、各类社会保险和卫生、供电、供水、电信及交通等基本生活服务③。换句话说,基本生活条件的分配甚至比收入的分配更为重要。而交通的可达性④“表征了个人参与各类活动和公司经营销售的成本节约及其获取发展,控制市场的机会”,无疑对于人们的生活有着重要的意义。如在美国洛杉矶曾两次发生城市暴乱,暴乱是由生活极度贫困的贫民区黑人引起的,其原因是由于公共交通衰退,汽车化导致工厂向郊外转移,贫困人口不易就业,失业人口增加尤其是贫困黑人失业者增多。随着人们对城市交通问题认识的深化,交通与社会排斥的问题被提了出来。
2.有关交通与社会排斥的研究
今天,一个人的机动能力,即远离家庭或社区,了解其他社会环境的能力已成为建立高质量的生活轨迹和各种社会联系必不可少的条件,机动能力已不再是一种选择,而成为一种生活必需⑤。但机动性的能力并不是人人相等的,由于体能、技能、家庭负担、经济贫困、地域归属等原因,造成某些社会群体的实际机动能力低于其他群体,从而导致社会孤立甚至是社会排斥的现象。机动性能力差的人群常有被孤立、经济困顿、人际关系贫乏、社会边缘化等危险。为了改善城市机动性,设计或实行合适的社会项目满足不同人群的交通需求,为可达性较差的群体提供克服空间距离的有效方式,以提升城市社会公平,目前较多的可达性研究开始关注社会中处于边缘区的人群或弱势群体。法国动态城市基金会于2002年10月在巴黎举办了以“城市机动性与社会分化”为议题的国际研讨会,同时制订了名为“友好的城市”的长期研究计划。计划的第一个子项目针对社会的弱势群体(失业人群,边缘化人),研究如何通过改善他们的机动性能力,使之重新回到社会中来,最终达到社会整合的目标。为此,从2001年1月开始,法国动态城市基金会与巴黎大区北部的12个市镇一起合作,在该地区建立了一套服务于这些社会困难阶层的“公共交通”体系。这一公共交通系统每天通过一个计算机控制中心收集出行需求信息,而后根据不同的出行要求制定专门的交通路线和时间,由7位司机轮班每天为该地区的特殊阶层提供免费交通服务。另一个子项目选择残疾人(盲人和弱势者)和行动不便的人(如孕妇、带大件行李的旅客)作为对象,研究通过提高城市机动性能力,改善这些人在城市中生活品质的具体措施(如在巴黎地区的公交服务网络中,研究设计盲人的公共交通图)。“儿童在城市中的机动性”是该计划的第三个子项目。基金会完成的一项调查显示,10―13岁的儿童在今天的欧洲城市中经常面临着出行困难。一方面他们不能驾车,一方面骑自行车出行或单独乘公交都很不安全,所以他们出行往往依赖于父母的意愿。借搭乘父母的小汽车出行,这一方面限制了儿童的成长和自立,另一方面也给父母的业余生活带来了额外的压力。为此,动态城市基金会与公共交通运营商、教育界人士、地方议员和父母代表等一起合作,在不同的欧洲城市试点,寻找改善儿童出行条件的方法。⑥
在中国,在90年代中期之前,由于城市并没有面临普遍的和严重的交通问题,因此有关城市交通政策的研究并不多见。直到2005年,在由同济大学潘海啸教授所发表的《中国城市机动性20年发展的回顾》一文中,才开始较多的涉及交通的社会性一面。他认为,中国建设的城市交通系统主要是为上班和处于工作年龄的人们服务的,但城市正在老龄化,因此城市交通必须考虑老人们购物访友、就医看病和护送儿童的需要。另外,随着人们生活水平的提高,休闲娱乐活动增加,人们对出行的灵活性、舒适性和个性化的要求日益提高,而固定时间和固定线路的公共交通是无法满足这种需求的。他还指出,“城市正在变成一个机动车自由穿行的构筑物”,据调查,北京、上海和广州44%的孩子上下学步行途中曾遇到非常危险的情况,60%的儿童在穿越马路时遇到困难⑦。
需要指出的是,交通排斥的概念具有重要的社会学意义。它强调了从社会结构与社会过程的视角研究交通问题及其社会影响的重要性,而对于社会结构与社会过程的关注是社会学的主流传统。这样交通排斥的概念就将社会学与交通问题联系起来。事实上,自从交通排斥概念提出后,越来越多的社会学家开始介入交通问题的研究。
一般来说,交通使用的缺乏会造成四种社会排斥类型,它们之间趋于相互影响而使情况更恶劣⑧。① 空间上的排斥通常发生在低密度地区,那里的公共交通运行在经济上缺乏可行性,或者发生在城市周边地区,那里的服务设施不完善或是需求大于供给。② 时间上的排斥牵涉到的问题主要是针对夜晚出行者,他们或者是很早就出门,或者是周末,这时公共交通服务往往没有或者不充足。③ 造成个体排斥主要是因为性别、年龄、种族背景,疾病或残疾等个人特点,从而限制了人的流动和使用交通工具。④ 经济上造成排斥是指人们没有能力来支付交通费用。在中国社会转型过程中,由于交通方式、城市改造、交通成本、社会福利体制的改变,弱势群体在城市交通中有一种被边缘化的倾向,并给他们的就业、工作和生活带来重要影响。
1.交通方式的变化
从20世纪80年代中期开始,中国大城市的公共汽车交通(含无轨电车)出现全面衰退。对北京市居民2001年出行情况的调查表明,在居民出行结构中地铁和公交车只占28%,自行车出行占32%,其余的40%为私家车、公务车和出租车。而在1980年代初,公交的分担率是70%。公共交通吸引力下降显然与轿车的普及及竞争力有关。因为与小汽车相比,公共交通在方便性、舒适性和速度等方面明显处于劣势。也与政策上对公交的支持力度不够密切相关。长期以来,政府宣称要优先发展公共交通,实际上,公共交通在政府政策中一直处在次要位置,优先发展公共交通的政策并没有得到真正落实。如公共交通投资薄弱,公交专用道等体现公交优先的设施还未形成,公交车亟待更新换代等等。
在一个时期,中国的城市交通政策,其实是在鼓励私人小汽车的发展。如随着汽车的普及,提高汽车交通效率的发展观,成为道路交通建设的主导思想,道路建设开始 “围着汽车转”,甚至一些中国城市已经将自行车专用道改成机动车道。考虑到在中国,与私人小汽车相比,更多的人拥有和使用自行车,这种将日益稀少的资源――城市空间――提供给小汽车的再分配带来对社会公平性的关注⑨,因为它忽略了中国绝大多数中低收入、非驾车群体出行安全便捷的基本需求,“侵占了大多数其他方式出行者改善出行服务水平的空间”。尤其需要指出的是,越来越多的中国城市已进入老龄社会。鉴于老年人特有的心理、生理特征,对城市交通提出了特殊要求,如偏重步行和公共交通、关注出行的安全、舒适和低费用等,社会有责任为老年人创造一个安逸、舒适、充满人文关怀的社会环境及交通环境,满足他们对交通系统的特殊要求。但正如前文指出,随着机动交通的发展,在追求车辆、道路通行能力最大化的同时,往往以牺牲公共交通、步行交通的便利性和安全性为代价,这在很大程度限制了老年人的活动能力和可达范围。
2.城市改造
改革开放以来,通过大规模的住宅建设、旧城改造和随之出现的居民梯形消费的搬迁等三方面作用,城市不同阶层居住的空间分异趋向逐渐表现出来。大都市上海居住隔离的现象尤为分明。当前,上海正逐步形成如下重构与分异的演变格局(10):(1)境外人士――国际社区。它们主要分布在近远郊豪华别墅区;长宁古北社区;市中心的老花园洋房、新式里弄及各种高档住宅小区;浦东新区陆家嘴滨江豪宅区;世纪公园周边区域;(2)精英阶层(顶级高收入阶层)――豪宅区。主要位于郊区佘山风景区的豪华别墅群(紫园)、西郊虹桥别墅(檀宫)、浦东新区汤城高尔夫球场别墅等;中心城区老花园洋房和陆家嘴区域内新花园洋房;市中心淮海路沿线区域的太平桥新天地、湖南路沿线、老城厢以及北外滩、虹桥―古北新区和陆家嘴滨江等地区的高档公寓;(3)中产阶层(中高收入阶层)――高档住宅区。中高收入阶层居住的分布区域的板块性十分明显,主要在中心城区(静安区、卢湾区和黄浦区);传统高档居住区(长宁区、徐汇区);新兴居住区(世纪公园附近区域);沿江沿河区域(黄浦江、苏州河两岸);城郊联立式住宅、并立式经济型别墅;(4) 普通工薪阶层(中等收入阶层)――中档商品房。普通工薪阶层主要分布区域为:中环线中档商品房;轨道交通沿线中档商品房;内外环之间的老公房;中心城区小型二手房;(5)底层阶层(低收入、贫困阶层)――三圈环带分布。一是中心城区内环线以内的传统街坊中的旧式里弄和简屋;二是中环线附近传统工业地区的工人居住地带;三是外环线附近动迁中低价商品房基地;(6)外来人口(第三元群体)――多元化侵入。外来常住人口主要集中在市郊边缘带、商业中心闹市地段和工厂密集地区。因此,上海流动人口的居住形态主要为:居住在中心城区的旧房和简屋、城乡边缘带多人联租屋、外环线附近自建房(棚屋和简屋)和自购商品房(为收入较高的私人企业主)。
在当代中国大城市社会空间结构的重构与分异过程中,弱势群体居住空间边缘化。由于中心城区高房价的空间分选作用以及政府中低价动迁安置商品房的郊区化,导致了许多长期居住在市中心的低技能、低工资的居民搬迁到偏远的地区。从2003年起,上海连续3年开工300万平方米中低价商品房,单价控制在3500元人民币以下,位于外环线以外,除定向供应给重大市政工程,旧区改造等城市建设动迁居民外,还面向中低收入家庭出售。城市改造将大量贫困居民、老年人抛到城市带来了一系列的问题(11):(1)由于上海市在传统工业萎缩后,并没有在周边郊区形成新兴的制造加工业工厂带,劳动者群体的工作基本局限在城市服务业和各种杂业上,而这些行业主要集中在内城区。因此,动迁后,搬到了城外的居民不得不面临居住地与工作地的远距离分离。(2)由于城市改造过程中轨道交通基本上是与商品住宅区的开发互相刺激、发展的,在廉价的动迁房地区,往往只有有限的公交车线路与内城区相联结,交通难,进城难成了动迁安置房社区的普遍问题。交通成本(包括经济成本和时间成本)成了动迁户的一大困难,不少动迁户即是因为这一困难而拒绝外迁,也有不少人动迁后即失去了工作。(3)由于低收入群体缺乏对产业资本的吸引力,在外城区及郊区动迁居民居住地,商业服务设施缺乏,同时学校、邮政、医疗等公共服务设施也普遍缺乏,居民购物、看病、上学、办事多需要进城,这就造成了他们生活成本的无形加大。(4)在动迁过程中,许多原来三代共同居住或就近居住的家庭被动解体,往往是子辈因为工作和子女入学等原因选择在城区购买二手公房,而老人住进郊外的安置区。这既造成了安置房社区的严重老龄化,也实际加重了这些贫困群体的家庭生活成本。代际间经济上,生活上的互助原是城市贫困家庭应对生活困难的一个重要手段,如今老人离开城区单独居住的现状显然削弱了这个群体的家庭自助能力。
3.交通成本的上升
城市外延的不断扩大,造成了低收入居民工作生活地点的不匹配,随着行程增加,对被迫住在离工作地点非正常距离的低收入家庭来说,更加依赖于公共交通,而公共交通是否支付得起成了一个重要的方面。根据黄怡的计算(12),即使依靠轨道交通,家庭可支配收入中交通成本也会大幅上升。以上海2005年9月15日之前轨道交通实施的票价机制为例,轨道交通里程分段计价,基准票价起乘里程6千米,依段进级1元。6千米以内为2元,6至16千米为3元,16千米以上,按每段6千米增加1元计算,由于转道交通线可通用的自动检售票系统的制式和技术标准,还未能实现“一票换乘”,这样,如果两条线换乘前后的公里数合计在6千米以内的,分两次买票合计票价为3元,而“一票换乘”的票价则为2元,如果居民居住地距工作地在6千米以上,两端都是步行(不计公交巴士车费),这样每天上班的来回车费至少为6元,一周五个工作日,每月平均按22个工作日计,上班的交通费为132元,以上海中低收入阶层月工资1200元计,交通费用将近工资的9%,这是一个很重的负担。如果居住地距工作地在6千米范围内且不需换乘,则月通勤交通费可降至88元,占月收入的7%。
而自2005年9月15日起,上海轨道交通客运票价进行了调整,基准票价为3元,每段进级1元;起乘里程6千米,之后进级里程统一定为10千米,也就是说,在这次调价方案中,乘距在22千米以下的,票价最低涨幅也在30%以上,而2005年上海职工平均月工资为2235元,比上年增长9.9%,可见交通成本在工资收入中所占比例大幅上升,即使乘距在28千米以上的,票价保持不变或下降1至2元,而工资也上涨了,若以每天12元来回车费计,月交通开支占工资收入的比例已高达11.8%。由于交通费用在一段时期内是相对稳定的,其占收入比值的大小取决于月收入水准,所以,对于低收入家庭来说,时间成本还不是最重要的,交通成本的上升对生活的影响更大。
三、反排斥的社会政策
1.革新理念
都市化的高速发展,城市人口的增长和内部迁移,以及人们日益提高的生活水平,使交通问题已成为政府所面对的最敏感和最具争议性的问题之一。交通排斥实际上是社会问题的延伸,不仅反映出交通方式之间、交通方式与城市结构之间的矛盾,而且越来越反映出人与人之间社会关系的失调。目前解决大城市交通问题的目标主要集中在汽车及城市拥堵上。而且只注意到技术效率的问题,很少从社会政策的角度去进行讨论。城市交通是公共产品,对人们的工作及日常生活有着重要的影响。为了增进社会的基本福利,确保大多数居民对于相对短缺的资源的公平占有,城市交通应该被置于社会政策议程上来讨论。就目前而言,城市交通应高度重视社会公平原则(所谓交通社会公平,一是指所有人都应有享受道路使用权而不遭受排斥的权利,二是指权利与责任相对称)。切实考虑到大多数居民的出行需要,并从让他们从城市发展及交通现代化中受益。从而“建立起一种使不同的人都能自由去选择交通工具并使各种交通工具在交通这一目标上达到的效果相互平衡的社会机制”。要充分认识到,保障民众的出行是政府的责任,也是民众的权利,高质量、高效率的交通系统和实现社会公平应成为城市交通政策的主要目标。只有这样,才能真正解决城市交通问题。正如有的学者指出,汽车及交通拥堵仅仅是现象,而不是问题的全部,建路修路(包括地铁、轻轨)、改进交通管理、限制外地车辆等办法也不能从根本上解决问题。经济发展、技术改造、管理改进等固然重要,然而更重要的是隐藏在交通拥堵背后的交通理念与社会问题,如社会公平,保护弱势群体、经济社会协调发展,限制特权等(13)。
2.优先发展公共交通
城市公共交通并非仅仅是一种帮助贫困阶层的工具,更是一种促进经济和社会全面发展,与城市不平等现象作斗争的工具。因此在实施社会政策时应赋予公共交通关键作用,将公共交通视作包括教育、卫生、住房、社会参与、公民意识等内容的公民政策的基本因素之一(14)。并做出比较合理的制度安排。为解决中低收入人群的出行问题,建设部等部门已出台《关于优先发展城市公共交通的意见》,从5个方面入手进一步加大对城市公交的政策扶持力度。(1)提供财政支持:城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设,以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。(2)规范补贴制度:对公共交通实行经济补贴、补偿政策。对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价,合理界定和计算政策性亏损,并给予适当补贴。(3)调整客运价格:要兼顾经济效益和社会效益,考虑企业经营成本和群众承受能力,科学合理地核定公共交通票价。(4)实行用地划拨:优先安排公共交通设施建设用地,不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。(5)加大科研投入:城市人民政府要加大对公共交通行业的科研投入,实现公共交通优先发展的科技支撑。
3.对小汽车放宽拥有,控制使用
城市交通存在如下几种典型模式:一是以小汽车为主,同时实施公共交通优先的模式,如芝加哥;二是依靠组织严密的换乘联运体系,公共交通与个人交通共同发展的模式,如伦敦;三是大力发展公共交通,严格限制私人小汽车的规模,如新加坡与香港。
目前我国主要大城市的汽车消费大致可以分为两类:一类是不限制拥有,但部分限制使用(主要是根据不同路段),以北京为代表;另一类是既限制汽车拥有,也限制汽车使用,以上海为代表随着我国汽车产业的发展,私人小汽车进入家庭逐步加快,如果在每天大量出现的通勤交通方面使用小汽车,显然是城市交通无法承受的。换句话说,政府不能限制人们购买小汽车,但可以通过政策导向,引导小汽车的合理使用。(1)通过大幅度提高城市中心地区的停车费用和严格该地区的违章停车管理,控制车辆向该地区的流入量。(2)提高与小汽车使用相关的税收,促使使用者转向公共交通。(3)实行车辆牌照管理和控制汽车数量的增长速度等。还可实行交通区域差别化政策。中心区依托大容量轨道交通网络,完善道路等级配置,控制机动车流量,区以地面公交和轨道交通为主导,加快建设高速路,适度放宽小汽车等个体机动方式的使用,郊区重点建设高速公路网,鼓励小汽车的拥有和使用,推动城市空间有序扩张。
注:
①社会排斥指的是个体有可能中断全面参与社会的方式。这是一个比下层阶级更广泛的概念。并且具有强调过程的特点,也就是强调排斥的机制。例如,生活在破旧的、只有破败的学校和有限的就业机会的住宅区的人实际上可能就失去了社会上大多数人所具有的自我改进的机会。它关心的是一系列阻止个体或群体拥有对大多数人开放的机会的广泛因素。(安东尼・吉登斯.社会学[M].北京大学出版社.2003:409.)
② 卓健.机动性和中国城市[J].国外城市规划.2005,(3):1.
③Anísio Brasileiro,卓健.城市公共交通与社会排斥――巴西在城市机动性问题上的经验与启示[J]. 国外城市规划,2005,(3):31.
④可达性是指利用一种特定的交通系统从某一给定区位到达活动地点的便利程度。可达性是反映交通成本的基本指标(交通成本,不仅指交通费用,还包括出行时间、保险、舒适程度等方面),也是反映个人生活质量的一个很好的指标。可达性与个体在空间中移动的能力相联系。
⑤让-皮埃尔・奥佛耶.机动性与社会排斥[J].城市规划汇刊,2004,(5):89.
⑥卓健.机动性和中国城市[J].国外城市规划.2005,(3):1.
⑦潘海啸.中国城市机动性20年发展的回顾[J].城市规划汇刊.2005,(20):341.
⑧联合国人居署.全球化世界中的城市[M].中国建筑出版社.2004.175-176.
⑨Robert Cervero.平衡的交通和可持续发展的城镇化[J].国外城市规划,2005,(3):16.
10 杨上广.大城市社会空间结构演变研究[M].城市规划学刊.2005,(5):17 .
11 陈映芳.城市贫困的新问题[J].中国城市评论. 2005,(12):36 .
12 黄怡.城市社会分层与居住隔离[M].上海:同济大学出版社,2006:215-216.
13 王煜.交通拥堵现象背后的社会问题[J].城市问题.2004,(2):77.
14 Anísio Brasileiro,卓健.城市公共交通与社会排斥――巴西在城市机动性问题上的经验与启示[J].国外城市规划,2005,(3):31 .