关于农村社会养老保障模式选择及运作思路
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论文摘要:根据农村人口特点及其发展变化趋势,按照“立足当前,着眼长远,分类指导,逐步完善”的总体思路,将庞大的农村人口社会养老保障分解成三个板块,以建立“农村计划生育社会养老保障制度”为切入点和突破口,推进“农民合同工社会养老保险制度”的建立,带动“纯农户养老保障制度”的尽快起步。
论文关键词:社会养老保障;模式选择;农村
1农村的传统养老模式受到挑战
2000年底,我国60岁以上的老年人口达到1.3亿,其中,农村老年人口大约有l亿左右,其总量远远大于城市老龄人口,是世界上农村老年人口最多的国家(丁永利,2002)。但在谈及农民的养老问题时,许多人的思想还囿于传统的养老模式,即家庭养老、土地养老和集体养老三种主要方式。诚然,农村传统的养老模式曾起过重要作用,但研究表明,家庭养老并不是灵丹妙药,土地养老难以为继,集体养老也有局限性。
家庭养老是目前农村最主要的养老方式,占92%(张汉湘、周美林,2002)。家庭养老实际上是以个人终身劳动积累为基础,在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老。目前,农村主要依靠家庭子女、亲属和自身劳动收入养老的占93%(丁永利,2002)。维系家庭养老的机制是传统文化中的孝道。
但是,随着社会经济的发展,这种机制的作用会不断弱化。因为经济水平的提高,使老年人寿命延长,人数增加,但家庭赡养能力并未同步提高,从而造成老年人需求和家庭赡养能力之间的矛盾(于景海,1999);实行计划生育使家庭结构小型化,家庭内“重幼轻老”和子女忙于工作,老年人口高龄化对生活照料需求的增加,使传统家庭养老中子女全身心照料老人的状况难以维系(穆光宗,1999),而传统崇老文化的衰退,社会主义养老文化建立迟缓,家庭养老的行为模式缺乏规范,随意性增强(姚远,1999),以及“家庭养老没有在政策上得到应有的安排”(台普恩,1999),等等,都造成了家庭养老功能的弱化。随着经济社会的发展,家庭应主要履行凝聚亲情、享受天伦、慰藉精神的职责,而家庭养老功能逐步社会化,家庭与社会在承担养老义务中主次角色应该换位(熊必俊,1999)。
靠“土地养老”要视农民的劳动能力和农产品商品化程度。实行家庭联产承包是我国一项长期不变的大政策,由于受土地经营规模的限制和多数地方农业机械化水平不高,农民一旦因年老失去劳动力,就失去了生活来源。据不完全统计,由于耕地有限,粮食剩余率低,我国50%的农户商品生产率为0,35%的农户商品生产率低于30%,仅有l5%的农户商品生产率大于30%(刘学愚、孙德华,1997)。
加人世界贸易组织后,大量廉价的外国农产品涌人我国,农产品价格将受到更大的冲击,农民土地产出商品部分的利润率呈现负增长,以土地为保障的养老机制面临巨大挑战(张维庆,2002)。
靠“集体养老”取决于集体经济发展状况。在一些双层经营搞得好的单位能够建立退养制度,但目前多属于“空壳村”,靠集体养老缺乏经济实力(班开庆,2002)。从实际看,1998年,全国农村集体办敬老院1.9万所,人住老人约27.5万人,国家集体救济的社会散居孤寡老人为282.8万人,占农村老年人口的比例很小(张汉湘、周美林,2002)。
传统养老模式不仅与市场经济发展、家庭观念的变化相冲突,也从根本上构成了农民养老需求与国家生育政策的矛盾(张汉湘、周美林,2002)。
2农村社会养老保障模式选择.
2.1农村社会养老保障现状特点
第一,农村老年人口所占比重大。2000年底,农村老年人口约占全国60岁以上老年人口的75~80%(班开庆,2002)。
第二,农村社会保障水平低。所谓社会保障水平是指社会保障费支出占国内生产总值的比重。
据研究,中国现行的社会保障水平,在很大程度上是用于城镇职工福利支出,它主要代表城镇社会保障水平。1992年农村社会保障支出仅占全国社会保障支出的1.23%(穆怀中,1997)。目前农村社会保障支出占全国社会保障支出的ll%(张维庆,2002),有所提高。
第三,处于起步阶段、覆盖面小、层次低。自1986年开始探索建立农村社会养老保险制度以来,已经有l6个年头。截止到目前,全国31个省、市、区的2000多个县(市、区)、8000多万农村人口参加了保险,大约覆盖了10%的农村人口,累计保险基金160多亿元(穆光宗、苗景锐,2002)。
2.2模式选择
l9世纪末,德国建立实施了社会保险制度。目前,全世界已有162个国家和地区先后建立了社会养老保障制度,其中近80个国家和地区覆盖到农村(班开庆,2002)。由于各国经济发展水平不同,社会保障程度和筹措资金的方式也不相同。一些发达国家建立了“从摇篮到坟墓”的全方位、高福利社会保障制度,一些发展中国家采取了“低水平、广覆盖”方式来解决社会保障问题,还有一些国家采取了强制储蓄养老模式(姜向群,1999)。我国尚处于社会主义的初级阶段,生产力特别是在农村生产力不发达的情况下,不能照搬别国模式,应探索和建立适合中国广大农村的社会养老保障模式。总的原则是:根据农村人口特点及其发展变化趋势,按照“立足当前,着眼长远,分类指导,逐步完善”的思路,将庞大的农村人口社会养老保障分解成三个板块,以建立农村计划生育社会养老保障制度为切人点和突破口,推进农民合同工社会养老保险制度的建立,带动纯农户社会养老保障制度的尽快起步,从而拉开构建农村社会养老保障体系的序幕。
3.1农村计划生育户和双女绝育户的社会养老保障
计划生育社会保障是国家对群众实行计划生育给予基本的社会保险,其保障的对象是自觉实行计划生育的家庭、个人及其子女,保障的内容是与 群众实行计划生育、落实避孕节育措施密切相关的手术平安、子女安康、养老及有关福利需要。随着时间的推移,越来越多的人们面临“少子女老龄化”的挑战。据估算,我国农村大约有独生子女户3000多万、双女户1000万,且今后每年还将新增独生子女户350万、双女户100万(穆光宗,2002)。农村独生子女户、双女户是农村人口中的弱势群体,也是对计划生育贡献最大、牺牲最多的计划生育户。研究结果表明:1971~1998年,全国因计划生育减少的出生人口数达3.38亿,为家庭和国家节省少儿抚养费7.4万亿,相当于1997年全国的国内生产总值(国家计生委课题组,2000)。这与4OOO多万农村独生子女户和双女绝育户的大力支持是分不开的。
构建农村社会养老保障体系选择以建立农村计划生育社会养老保障为切人点和突破口,优先把农村独牛子女厂1和双女户作为保障对象,就是考虑到它的重要性和典型性,这对解除独生子女户和双女户因少子女带来的后顾之忧,吸引更多的农民加入到少生快富奔小康的行列中来,对稳定现行计划生育政策和低生育水平至关重要,对最终转变广大育龄群众的生育观念、实现真正意义上的家庭计划,也是十分重要的。
建立农村计划生育养老保障制度,应达成以下几点共识:其一,对计划生育养老保障事业性质的界定应为福利事业的一种,但又有其特殊性,带有很强的回报性质,应纳入政府行为,由政府保障资金支出(穆光宗,2002);其二,解决好目前农村计划生育养老保障标准、水平普遍偏低、落实难问题,如到2000年末,农村计划生育养老保险基金累计仅有l8亿元(班开庆,2002);其三,增强“造血”功能。政府及相关部门,抓住人世契机,转变对计划生育户的帮扶思路与方式,把扶贫与开发、传播科技知识、调整产业结构结合起来,增强和提高计划生育户经济后续发展能力和自我养老能力。
3.2农民合同工的社会养老保险
“现代化的历史是乡村城市化,而不像古代那样,是城市乡村化0”这是马克思关于现代社会发展的一个重要论断。马克思所说的乡村城市化是指的这样一种趋势:农业人口向非农产业转移,在总人口中农村人口所占比例下降而城市人口所占比例上升。改革开放以来,我国城市化的步伐有所加快,人口城市化水平从1990年的26.23%提高到2000年的36.09%,平均每年提高近1个百分点。但同时也得承认,由于一些体制和政策原因,如户籍制度、城镇就业制度对向城镇转移的农业劳动者的歧视,使得本可以更快一些的人口城市化步伐放慢了脚步。人口城市化水平低,导致的一个直接结果是全国目前仍有一半以上的劳动力从事第一产业,城乡居民收入差距进一步扩大,1/3的城市居民收入占到全部居民收入的2/3,而2/3的农村人口收入只占全部居民收入的1/3(陈剑,2002)。不改变这一现状,庞大的农村人口和农业剩余劳动力,将成为我国实现工业化和生产商品化、社会化、现代化过程中的巨大障碍(郭书田、刘纯彬等,1990)。
农民合同工(也许叫做“准城镇职工”更为确切一些,作者注)社会养老保险对象包括乡(镇)企业职工、流动人口、从事第三产业、以非农业为主的劳动力及其直系亲属。有人估算过,改革户籍制度,我国现阶段可供转移的这四种兼业农村人口将达到5亿。显然,推动农民合同工社会养老保险制度的建立是十分必要的,也是十分迫切的。
目前国家对农民合同工的养老保险已有了一些动向。农民合同工的养老保险可参照劳动和社会保障部“完善城镇职工基本养老保险政策”中有关农民合同工养老保险的一些作法c{)。其一,建立农民合同工养老保险个人账户;其二,按照省级政府规定的缴费基数和比例,按月缴纳养老保险费,也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费,缴费时间可累计折算;其三,农民合同工在男年满60周岁、女年满55周岁时,累计缴费年限满l5年以上的,可按规定领取基本养老金,累计缴费年限不满l5年的,其个人账户全部储存额一次性支付给本人;其四,在与企业终止或解除劳动关系后,由社会保险经办机构保留其养老保险关系,保管其账户并计息,凡重新就业的,应接续或转移养老保险关系;也可按照省级政府的规定,根据农民合同制职工本人申请,将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人,同时终止养老保险关系,凡重新就业的,应重新参加养老保险。
为实现“十五”期间我国将转移农村剩余劳动力4000万人的目标,应切实保护好民工合法权益,坚决制止业主、工头克扣、侵吞民工工资的行为,确保农民合同工的保费来源稳定。为此,国家应尽快制定有关民工工资支付的法律、规定,并建立起劳动者工资支付责任制和预警制度,对拖欠工资的企业进行制裁,甚至可以申请法院冻结其银行账户用于清欠工资(钟蓝,2002)。
3.3纯农户的社会养老保障
纯农户是指一生一世以土地经营为生的农民。纯农户的社会养老保障可采取农民与国家按比例负担的办法,即农民承担2/3费用,国家承担1/3(郭书田、刘纯彬等,1990)。国家为农民支付的1/3养老费用应是福利性质的、回报性质的,国家应从农业转移的巨额资金中返还一部分给农民“j。此外,还应综合考虑农民按时缴纳2/3养老保险费的情况,执行国家计划生育政策的情况,以及家庭和睦、子女孝顺老人等情况。这样做的好处是:其一,鼓励农民延时消费,储蓄防老;其二,国家运用积累的大笔养老基金,可用于再投资,使农民缴纳的养老金保值并能增值;其三,农村家庭养老社会化后,对家庭凝聚亲情、享受天伦、慰藉精神的作用,从政策上得到了相应的重视和安排。
为带动纯农户社会养老保障制度的尽快起步,一是要大力做好宣传教育工作,提高农民对养老保险的认识;二是在农民按时缴纳2/3保费和满足上述条件的情况下,国家要保证为农民支付的1/3养老保险金及时足额到位,让农民吃下“定心丸”,对多储蓄保费的农民,政府应给予一定的优惠政策;三是资金的运作应选择信任度高、分布广泛、农民熟知的机构,比如农业银行来经营管理;四是要采取有效措施,确保资金安全,保值增值;五是要提高基金经管人员的素质,完善监督机制,建立透明的财务报表制度,定期向农民公布养老保险基金的运作情况,让投保农民心中有数