探讨控制性详细规划编制的优化与创新

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摘要：控制性详细规划作为法定规划的一种类型，以其明确的控制内容、具体的控制方式、可操作性较强的优点成为城市规划管理部门控制和引导城市开发建设的主要手段和依据。本文就主要对控制性详细规划编制的优化与创新相关问题进行了简要分析。

关键词：详细规划编制；作用；措施

中图分类号：C93文献标识码： A

引言

控制性详细规划由最初的注重形体设计发展到注重指标控制，又发展到强制性和引导性相结合的控规体系，历时二十多年，控规在城市规划与建设中发挥了重要作用。随着建设方式与投资渠道的不断多元化及市场瞬息万变，以往控规面临的问题日益突出。

一、控制性详细规划所必须控制的内容

控制性详细规划是以总体规划（或分区规划）为依据进行的确定建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标及道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划。是相对于总体规划（分区规划）操作性更强、地块划分更明确的一项规划。同时，控制性规划又是指导修建性详细规划实施的一项规划，是具有法律效应的一项规划，它所制定的法律条文及各项控制指标是不容随意改动的。

控制性详细规划中的指标分为指导性指标与强制性指标。所谓指导性指标是指在实施规划控制和管理时需要参照执行的内容，如人口容量、建筑风格、建筑色彩、建筑体量、城市设计引导等指标。强制性指标是指在规划实施与管理时必须严格遵守并执行的指标，如用地界限、用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、建筑后退、建筑间距等。然而对于一个实施性强的控制性详细规划来说，严格遵守强制性指标是其必须控制的内容，只有严格控制好了强制性指标的实施才有可能更好地实现该控制性详细规划的各项具体内容。但这并不说明每个控制性详细规划的编制只要控制好强制性指标就行，对于城市的特殊地段除了控制好强制性指标外还在某些方面需要控制好指导性指标，这样才能够编制出一个完整的实施性强的控制性详细规划。

二、当前控制性详细规划编制过程中存在的问题分析

1、规划编制方法缺乏针对性

传统控制性详细规划存在“一刀切”、“同质化”的现象，对于不同地块的功能、地域的差异化体现不足，规划编制的深度、内容采用均质化的标准，一步到位、面面俱到而侧重点不突出，规划的刚性和弹性要素界定不明。规划编制方法缺乏针对性，是导致控规在实际执行过程中不适用、反复调整修改的重要原因。

2、管理与规划编制脱节

市场经济条件下的规划管理工作，不仅比计划经济时工作量大，而且更艰巨复杂，对规划决策的科学性和管理的效率提出了更高的要求。各种建设投资主体为取得自身利益的最大化，往往将开发建设容量指标、配套市政设施建设、公益性公共服务设施建设等作为市场博弈的砝码，挑战规划的科学性，突破规划管控的“底线”。面对上述问题，政府规划管理部门存在两种极端，一是为了适应所谓社会整体发展需求， “按需规划”、 控规编而不批、边审批边规划、或编后反复修改，将本应是“将来式”的规划变成迁就现状、迁就项目的“过去式”规划，使控规成为招商引资、追求眼前利益的“工具”；另一种倾向是将控规成果视为不可更改的教条，使得项目审批处处是瓶颈，这种“以静制动”的方式导致行政管理效率低下，规划管理的适应性、灵活性不足。以上情况，均是由于管理与规划编制脱节，最终导致控规失控。

3、 规划法制化建设的困境

控规方法的缺陷与成果法定化要求加剧了规划编制与管理的矛盾。现实中控规的尴尬境况绝不仅仅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在着功能定位含糊、管制内容和技术手段难以适应发展需要等方面不足。2006年颁布的《城市规划编制办法》和2008 年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》，在控规编制和管理方面提出了更高的要求，对规划调整修改的内容和程序都作出了十分严格、近乎苛刻的规定。可以说，落后的控规编制与管理体制已制约了规划法制化建设的整体步伐，亟需脱胎换骨。

三、控制性详细规划编制的优化与创新方法

1、分层控制趋势分析

目前我国各大城市对于控制性详细规划进行编制的方法有以下几种：深圳是“法定图则和控规立法”、武汉和上海是“分层控制”和“图则加细则”，北京是“动态维护加上判例调整”，而广州是“规划管理单元导则”+“规划管理单元地块图则”等等。实践经验表明在《城乡规划法》框架内，分层控制是较多地区采用的、比较被认可的方式，适应性也更强。

所谓分层控制，参考广州地区的做法，就是说把将一个地区结合行政街道界线、明显地理界线等因素划定为多个规划管理单元，单元以下再划分规划管理单元地块。“规划管理单元”是控制性详细规划的基本编制单位，负责落实城市总体规划及各专项规划对本单元的控制内容，如单元用地规模、人口容量、功能分区、空间布局、土地利用、景观环境和城市设施，保障城市健康发展，起到与上位规划的衔接、协调公建配套的作用，并指导地块规划。规划管理单元地块则在管理单元的总指标控制下，确定控制指标，作为提出规划条件或行政许可的法定依据，但规划管理者必须动态管理维护该层次规划成果，应对日常调整。

2、规范化要求、贴近管理需求趋势分析

为了实现控规的规范化要求、贴近管理需求，国内各个地区依据自身的需要进行了改革。广东省在这个方面的尝试是最典型的，早在2005年广东省就颁布实施了《广东省城市控制性详细规划管理条例》，确立了控规在城市土地划拨、出让和开发建设中的基础地位，规范了控规编制、审批、实施和监督，通过实行城市规划委员会审议制度，引入控规决策权与执行权分离的创新体制。广州市2006年颁布的《广州市控制性详细规划编制技术规定》，则把控制性详细规划的成果分成是技术文件、法定文件、管理文件三部分。技术文件由基础资料汇编、说明书、技术图纸、公众参与报告组成，是规划管理单元导则和规划管理单元地块图则的技术支撑和编制基础；法定文件主要是指对于强制性内容进行规定的文件，主要包括文本和规划管理单元导则；管理文件是城市规划行政主管部门实施规划管理的操作依据，主要包括通则和规划管理单元地块图则。目前来看，广东地区在控规方面的创新在实际编制过程中比较规范，而且贴近现实中管理的要求，值得广泛推广。

3、采用规划设计相关辅助技术来为控规的相关指标的确定提供依据

针对控制性详细规划的相关指标的确定，一直以来是控规编制与管理的难点。规划是人编制的，而人对事物的认识、对未来的预见总是有局限的，采用规划设计相关辅助技术，能有效提高控规编制的科学性和管理的可操作性。

目前采用的主要规划设计相关辅助技术包括整体城市设计、采用三维模拟以及进行交通影响评估等等，在很多城市已经开始实践应用，并取得不错的效果。其中，城市设计主要是研究城市空间形态的塑造和控制、立体交通的组织等，体现了规划设计师对规划区城市整体形象、开发强度的思考，评审专家和领导可通过可视化直观的平面图和效果图，判断规划设计师构思和整体开发量是否合理，在城市建设的整体性、艺术性、经济性方面取得平衡。广州市早在2000年左右开始在重点地区控规引入城市设计竞赛，结合优胜方案将城市设计的成果转化成控制性详细规划。交通影响评估的方式则通过数学模型模拟了未来地区交通发展的过程，采用科学的方法对交通指标进行确定，针对性的提出解决方案，使得编制的控规更有科学依据。

结束语

总之，在相关文件的指导下，只有深入探索和研究控制性详细规划的编制方法，不断提高规划编制的科学性，才能使控制性详细规划真正成为城市规划和管理的指导和依据，发挥其应有的作用和效应。

参考文献

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