论我国循环经济执法存在的问题与对策
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【摘 要】我国循环经济执法存在执法主体林立多头、执法权力没有法律保障、公众参与程度较低等问题。应完善解决对策，一是改革执法体制，建立循环经济联合执法模式；二是提高执法队伍的思想素质和业务素质；三是充分发挥政府、企业和公民的作用。
【关键词】循环经济；执法
1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以来，我国的循环经济执法工作逐渐有序地展开。近年来，我国不断加大循环经济执法力度，有力地推动了执法工作的进行。在循环经济执法取得较大成绩的同时，我们还应看到循环经济执法中存在许多困难。这就需要认真研究完善相关对策。
其一，循环经济法律法规滞后。现行的几部涉及循环经济方面的法律，由于缺乏法律原则，执法不具有现实操作性，法律责任难以追究。在执法实践中，以罚代管现象过多、过乱，企业环境违法处罚过轻。循环经济立法的不完善，使得我国循环经济执法的许多方面在实践层次上形同虚设，往往只是把违法企业作为行政处罚的对象，而没有真正做到通过法律途径解决问题。
其二，循环经济执法主体林立多头。在现实中，循环经济方面的法律、法规对行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有作出具体规定。环保、改革、经济、监察、司法、工商、安监等部门都对循环经济执法拥有一定的权力，但又未能明确各自的权力。多元化的执法主体带来对同一事件的交叉处理，造成执法困难。
其三，执法权力没有法律保障。循环经济执法需要与程序违法企业或程序违法企业的上级机关商量、沟通如何处理，凸显其执法的无奈，即缺失必要的行政强制权。行政部门在执法时，除了《固体废物污染环境防治法》第46条所规定的危险废物代为处置等少数几条明确规定的法律条款外，行政部门在执法时都要向人民法院申请执法权，这就不可避免地造成行政部门不敢执法、难以执法的局面。
其四，公众参与程度较低。在我国，目前公众参与发展循环经济，虽然取得了一定的成效，但与发达国家和地区相比还有一定差距，公众参与的深度和广度仍不够，公众参与的意识、参与的能力、参与的范围以及参与的渠道等方面都存在不足。首先，公众对循环经济的认识及参与循环经济工作所需的技能严重缺乏，对清洁生产、资源综合利用、节能、节水、节地和环保工作意识不强，观念陈旧，参与意识薄弱。其次，公众参与的积极性不高。在公众参与循环经济执法中，一方面，参与是有偿的，个人的参与并不是无成本的，有时甚至表现为个人利益的减少；另一方面，参与者普遍存在“搭便车”心理，即使个人可以有助于循环经济建设，但由于受益者不限于一个人，付出与回报的不一致，其他人的“搭便车”心理导致公众个人的不参与。再次，公众参与不够充分，流于形式。目前我国公众参与循环经济执法主要体现在参与环境影响评价中，职权部门的其余执法工作基本上处于参与空白状态。大多数公众参与听证会不是公众的自觉行动，而是在政府引导下进行的，公众很难有自己的独立立场，公众参与的范围、方式与权利也因此受到限制，没人能听取广泛、全面的群众意见，公众参与基本上流于形式。最后，忽视公众团体组织的介入，目前我国对发展循环经济公众参与的认识一般局限于“个人”的参与，而在世界各国循环经济发展过程中，半官方、行业、社区、民间等社会组织都发挥了积极的促进作用，能够为立法提供建议和意见，制定行业标准，开展培训与宣传等等。我国循环经济执法公众参与的实践要取得实质性进展，还需要进行长期的努力，才会使公众参与提高到新的水准，使参与效果得到实质性的改观。
二、完善我国循环经济执法的对策
由于缺乏循环经济法制制度、法制规则及国外司法实践的研究，导致立法体系不健全，执法实践思路不清。如何从执法方面保障循环经济建设的顺利执行成为我国发展循环经济的重要课题，应从以下方面加强循环经济执法。
（一）改革执法体制，建立循环经济联合执法模式
我国目前对于循环经济违法现象的执法实行的是多部门、多层次的执法体制。这就造成了部门权限不明确，执法推诿现象。因此，实践中要通过立法规定循环经济执法问题包括执法主体、执法模式以及执法机制等诸多问题。执法效果的好坏直接关系到循环经济模式的建立与否。
循环经济发展工作是一项系统性的工作，需要各个部门各司其职、各尽所能，相互配合才能完成，只有这样才能提高各部门的行政效率。因此，现行体制下最佳的执法模式应是联合执法模式。
我国现阶段正处于工业化社会中的重化工业阶段，我国发展循环经济，抓好资源的减量化工作是当前的重点。而减量化的主要执行主体应当是企业，特别是工业企业。也就是说，循环经济的执法重点应当在企业层面，据此，联合执法的部门应当包括各级企业主管部门、工商管理部门以及环境保护部门，各部门应作如下分工：企业主管部门负责按照循环经济法规的要求改造企业的生产体系，整合企业生产结构；环保部门负责监督和提供企业生产的循环状况以及环保信息，并随时予以公布；工商管理部门则运用以经济利导为主的行政措施，根据环保部门提供的企业相关信息，按照循环经济的要求奖优罚劣，引导企业朝向循环经济方向发展。
要进一步增强各级循环经济管理机构的决策和管理能力以及联动机制。必须综合考虑循环经济法律和政策的现实需要与现实执行能力之间的平衡。一方面，要根据我国循环经济发展的程度制定不断强化的循环经济政策和法律；另一方面，要不断提高各级循环经济管理机构的执行能力，包括这些机构动员和管理社会组织的能力。
（二）提高执法队伍的思想素质和业务素质
要强化循环经济执法责任制，抓好执法队伍建设。根据联合执法的特点，应该在各级领导干部和循环经济执法人员中建立循环经济执法责任制，将执法责任层层分解到每个部门和每位执法人员。同时，建立起领导干部实绩考核制度。
循环经济执法人员的专业素质和执法水平的高低，直接决定着循环经济执法的好坏。作为循环经济执法人员，首先要精通循环经济法律规范，能正确适用法律解决问题；与此同时，还要有一定的循环经济知识，才能把握循环经济执法领域的特殊性。因此，要加强对执法人员的知识培训。同时，倡导文明执法和规范执法，做到执法公正，执法廉洁。只有从知识结构和思想素质方面加强循环经济执法队伍建设，才能贯彻依法执法、科学执法的原则。
（三）发挥政府、企业和公民的作用
政府、企业和公众是我国发展循环经济的三大相关主体。充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用，直接关系到循环经济执法的效果。
1.发挥政府的作用。政府在推进循环经济发展进程中可采取的措施是多样化的。政府可以通过编制规划、制定法规、出台产业政策和行业标准、加大财政扶持力度、借助税收调节、价格调整、信贷优惠、转移支付等调控手段，引导循环经济的发展。《循环经济促进法》规定了县级以上人民政府发展循环经济的职责：建立循环经济的目标责任制和采取推进循环经济发展的措施。
各级人民政府还应采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。
2.企业。加强企业资源环境管理是发展循环经济的基础。发展循环经济需要政府的引导和社会的支持，但根本的还是要充分发挥企业的主体作用，使企业真正成为高效利用和循环利用资源的主体。企业应当按照建立现代企业制度的要求，建立健全一套便利、管用、有约束力的资源节约和环境保护管理制度，保证企业的循环经济发展有章可循。
3.公众。公众是循环经济产品的消费者，也是发展循环经济的最终受益者。循环经济执法中的公众参与，是指公众依法通过直接或者间接的参与方式来监督与协助循环经济执法、制约循环经济破坏者、实现循环经济法治和循环经济发展双重目的的一种社会行为，该公众参与和循环经济执法密切相关。公众参与有助于解决循环经济执法部门主观能力的缺陷和客观条件的不足等问题。循环经济执法中的公众参与包括预案参与、过程参与、末端参与。只有这四个“参与”有机结合、同时运作，才是完整的公众参与，才能通过公众参与是实现强化循环经济监督管理力度和改善循环经济执法质量的目标。
参考文献
[1] 余海红.我国循环经济执法保障：现状、需求与对策[J].生态经济，2010（1）.
[2] 俞金香，等.循环经济法制保障研究[M].法律出版社， 2009.