我国流浪儿童社会救助存在问题的成因分析及国际经验借鉴
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我国流浪儿童的保护工作经历了一个漫长的发展过程，先后依托于收容送户制度和救助管理制度，民政部门负责对流浪儿童进行临时性救助保护，切实维护流浪儿童的合法权益。目前，全国共有140多家流浪儿童救助保护中心。这些中心主要分布在大中城市和经济发达的地区。在没有成立流浪儿童救助保护中心的城市里，则按照《救助管理办法》和《实施细则》，取消收容遣送站，成立流浪乞讨人员救助站，由民政部门对相应救助站进行监督、指导。以政府为主体的流浪儿童社会救助工作虽然发挥着重要的作用，但是作为流浪儿童社会救助的单一主体，也存在着一定的局限性。
造成我国流浪儿童问题的处理的局限性的原因是多方面的，主要归根于以下几个方面：
（一）缺乏专门的法律、法规以及政策。
近几十年来，我国制定了一系列有关流浪儿童社会救助的保护政策。在这些法律政策的指导下，我国制定并颁布了专门针对流浪儿童救助保护工作的一系列政策法规。具体来说，我国的立法工作在流浪儿童社会救助方面起到了很大成效，但是相对而言，我国未成年人法律也存在一定问题。有关流浪儿童的法律地位不高，有很多涉及未成年人重要权益的规范文件还仅仅是部门规章或司法解释，没有上升到人大法律或国务院法规。而且尚未形成完善的未成年人法律体系，在家庭扶持干预和不良少年矫正环节上还存在不足。首先，对于家庭扶持来说，其内容主要是对家庭功能的社会介入，就问题家庭介入制度进行系统详尽的立法已经是很多国家和地区的通例，如英国的《儿童法》、日本的《儿童福利法》等等，但是我国在这方面只有零星的单行法规，没有完整的立法，健全的制度。在贫困家庭经济扶持方面，我国目前有一些社会保障制度，如最低生活保障制度、五保户制度等，但对儿童没有专门的救助制度，以致于生活在贫困家庭的儿童得不到生活、教育、医疗方面的切实保障。在日托照顾方面，对于父母双方都要工作的家庭来说，有托儿所或幼儿园托付照料孩子是很重要的事情，但是，我国目前对这些机构的设置和管理日趋市场化，监督管理存在疏漏，特别是服务质量差距悬殊，对中低收入的家庭不利。在脱离家庭儿童的救助方面，这些孩子游离于监护之外，得不到家庭的庇护，生存没有保障，成长面临挫折，需要国家和社会的救助。
（二）救助机构面临资金、设备、人力不足的问题。
流浪儿童救助保护中心的经费、人员欠缺问题非常突出。据中国民政部副部长李立国透露，自救助办法实施以来，全国共救助11.4万16岁以下少年儿童，平均年救助7.125万人。据保守的估计，我国城市每年有15万流浪儿童。我国城市流浪儿童当中受到救助的比例为47.5%，尚不足一半，更谈不上目前尚无暇顾及的农村流浪儿童。救助中心现有的条件也很简陋，并没有专项经费来保障儿童的教育、医疗等问题，开展的难度很大。新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施以前，收容遣送站为了改善流浪儿童的生存条件，千方百计地进行基础条件改造，有三分之二的收容遣送站也因此负债累累。缺乏专项的经费，无疑使救助工作的难度增大；流浪儿童的教育培训也困难重重，尚未形成合力，此外缺少必需的器材设备，新方法难以引入实际工作；救助机构也缺乏合作，没有形成合力。在《救助管理办法》中，尽管民政部门对流浪儿童救助承担主要责任，但是卫生、铁路等相关部门也应负协助的责任，但是通过一些新闻报道，我们了解到一些城市负责流浪儿童救助工作的政府部门却不能协同一致来救助流浪儿童。
（三）社会救助工作的方法不当。
尽管在流浪儿童的救助过程中耗费了很多人力、物力、财力，但是却因救助方式的不当而阻碍了救助工作的脚步。首先，从源头预防流浪儿童产生的防范机制不够，流浪儿童救助机构成立的目的主要是为已经在流浪的儿童提供及时有效的救助保护工作，而对于如何预防儿童流浪这一问题却不曾关注，没有一系列的措施去从源头上来杜绝儿童流浪的现象。其次，没有形成适合流浪儿童的合理的教育体系。如果当地政府部门能切实做好适龄儿童的九年义务教育工作，则流浪儿童的数量就会大大减少了。另外，一些儿童跑出来是因为学习压力过大、父母对孩子的成绩太过看重，或者学校和老师对差生的歧视。全国一百多个救助机构中，仅有少数几个救助机构开展了教育工作，大多数救助机构并未对此给予应有的重视。而且现有的这些教育工作也是零星、不系统的，缺乏长远规划、制度性保障和政策支持。师资缺乏，教育内容随意，教育成效有限。流浪儿童在学习能力、学习态度、行为习惯等方面和同龄儿童存在很大差异，因此对教育者的要求更高。现在的从教人员主要是救助机构管理人员兼任，缺乏教育教学训练，教育学和心理学知识不足，对促进流浪儿童的转变和成长、真正回归主流社会的作用非常有限。
二、国外流浪儿童社会救助模式的借鉴
流浪儿童问题是世界面临的一个共同难题，许多国际组织和各国政府也开始高度关注流浪儿童的权益问题。
（一）英国NGO救助模式
在英国，对于流浪儿童问题，民间组织、社会团体、各类非政府机构，都起到了支柱性作用。NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”，还有着不可忽视的精神功能。在管理社会事物过程中，往往会采取更加人性化的办法，帮助和感化处于特殊困境的人群，这样可以弥补政府机构在这方面的缺陷。各类慈善组织可以在开展社会救助中更自由，更灵活，而不像政府机构由于法令政策的局限和滞后，导致应对社会变化而无力应对。英国救助儿童会是英国最大的国际非政府组织之一，它成立于1919年，是救助儿童国际联盟的重要成员。从80年代末开始，英国救助儿童会便开始在中国开展项目。目前，它在中国开展的项目主要有青少年艾滋病预防教育项目、少数民族教育项目、流浪儿童保护项目、照顾孤儿和弃儿的“儿童关怀”项目、青少年司法公正项目等等。救助儿童会每年在中国的预算大约为1200多万人民币。
（二）菲律宾和越南以社区干预为主的救助模式
菲律宾和越南两国同为流浪儿童问题十分突出的亚洲发展中国家，他们根据本国实际，在流浪儿童保护工作中创造出了各具特色的救助模式，为保护流浪儿童起到了积极的作用。菲律宾的流浪儿童救助模式主要有三类：以社区为基础的项目，以街头为基础的项目和以中心为基础的饿项目。其中以社区为基础的项目主要针对流浪儿童总数70%-80%的与家庭保持固定联系、但多数时间在街头工作的儿童，因此是菲律宾流浪儿童社会救助的主要方式。这类项目主要包括在社区中宣传儿童权利、社区动员、经济援助和小额信贷等。越南政府基于社区干预的理念，对于返回家庭的流浪儿童提供三个月的资助，包括车费、技能培训费或回校接受正规教育的费用，以保证流浪儿童尽快回归正常生活。建立社区儿童活动中心，及时发现和解决造成儿童外出流浪的问题。这两个国家的救助模式一方面立足社区开展早期预防活动，通过解决家庭实际困难等措施从源头上预防儿童流浪。另一方面在儿童救助上立足于回归家庭、社会。
结合中外的经验对比，针对流浪儿童救助问题，我国政府应在完善法律法规、加大财政投入的同时，大力倡导民间参与，鼓励企业关心社会福利事业。救助保护中心要扩大对外开放与合作，多形式地吸收国际援助资金和先进科学技术，提高救助水平和救助能力。构建科学、合理、现代化的救助体系，流浪儿童的救助模式以帮助其回归家庭为主。当我国政府和十多亿同胞共同做出相应的努力，我们有理由相信，我国流浪乞讨儿童的问题不再是难题。（作者单位：吉林财经大学）