改革需先转变思想
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新一轮财税体制改革是关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，推进改革期间，各种问题会不断涌现。广西之行，使记者对本轮改革有了进一步的认识，也了解了其中存在的一些具有共性的问题。
据此，本刊采访了财政部财政科学研究所副所长王朝才和财政部财政科学研究所区域财政研究室副主任石英华，请他们就这些问题分析解读。
《新理财》：在我们本次广西采访的过程中，有一些地方市县反映，推进预算绩效管理工作中存在很多困难，如评价标准不统一，财政部门人手严重不够，无法做到全程监督等，您怎么看待这些问题？
王朝才：现在财政部和地方都有一些标准，地方可以先看有哪些标准可用，参考自身情况，不合适的可以修改。财政部也在推进预算绩效评价标准的制定，整体而言在逐步完善。
在预算绩效管理中，财政部门的主要工作，是让业务部门提出其绩效目标，然后根据每年的项目来抽查，如每年覆盖六分之一，六年就可以全面检查一次，因此所有的账目必须保留六年。此外，还可以委托独立的第三方来对重点项目进行绩效评估，如北京财政局等。
预算绩效评价大多是对项目的评价，所以必须先有项目，确定目标，然后才能考评。现在很多情况是先拿钱再找项目，这哪会有目标？怎么考评？这是一个很大的问题。
石英华：预算绩效管理本身是一个要求很高的工作，很有技术挑战性，不是短期内能做到位的。绝大部分支出很难有短期内直接的，可以衡量的，具体的效益，与此相关的绩效评价指标也较难确定，而且一套指标也很难适应所有部门或者项目。
从理论上看，预算管理有三个层次的目标。第一层是总量控制，讲求预算收支总量控制，讲求合规性;第二层是配置效率;第三个层次是运营、管理效率。这些层次上还要追求财政问责。第一层是最低目标，很多发达国家已经过了这个阶段，预算管理水平较高，达到之后才关注第二层次的目标，通过绩效指标来管理或考核。从我国预算管理体制改革进程看，我们是既要讲求合规性，也追求配置效率及运营管理效率，但第一个层次没做好就开始第二个层次，确实有一定的难度。
另外，各地的预算管理水平不尽相同，财政部门应聘请独立的第三方进行绩效评价，同时应探索建立健全对第三方的激励和约束机制。全过程预算绩效管理工作应逐步推开，在近一段时间内，地方对每年的重点支出进行绩效评价较为可行。
《新理财》：高度依赖转移支付的地方，例如广西在编制预算时，因为转移支付到达的时间不同，导致预算编制的准确率不高。而专项转移支付因为需要配套等原因，执行进度又比较慢。您觉得这些问题该怎么解决？
王朝才：《预算法》有规定，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。但这里只说给预计数，没有规定具体哪个月给钱。日本是这样做的，年度预算在4月份开始执行，就要求在4月底拨20%的一般转移支付，到半年时拨80%，具体到某个月要下拨多少。这是我们所欠缺的，将来预算法实施条例有望完善这一点。在专项转移支付上，在立项、下达、配套、评估、退出等方面《预算法》都有规定，可以按照规定办理。
石英华：对高度依赖转移支付的地方来说，一般性转移支付现在会提前下达，但不是全部下达;很多专项转移支付地方在编预算时也不知道。这就给预算编制带来问题，进而影响预算的执行。未来随着我国政府间财政关系的调整、转移支付制度的规范，转移支付更多会以科学的、规范的因素法来确定。因素法的公式化体系逐步成熟且有足够的透明度后，地方可以根据当地情况匡算出来自上级政府转移支付的一个数，来提高预算编制的准确性。
《新理财》：本轮预算改革包括了很多内容，就您个人看，对广西这种尚处于发展期的地方财政而言，最关键或者最先应该开展的是哪些工作？
石英华：深化预算管理制度改革的内容很丰富，包括七大方面二十多项，有一些方面需要中央的顶层设计，但很多方面地方可以先行试点，如加快推进项目支出定额标准体系建设。地方可以在原来的基本支出定额、项目支出定额的基础上逐步完善定额标准，这对将来预算安排的科学性很重要。有一些已经开展的试点，应认真总结经验，为今后的改革奠定基础。我们也知道广西在试编权责发生制政府综合财务报告，但试编之后信息怎么用，未来进一步改革时还有哪些工作要做，等等，都是未来要面对的一些实际课题。此外，编制中期财政规划、建立跨年度预算平衡机制等只要符合预算改革精神的事都可以着手做，在工作中解决问题。
《新理财》：新一轮税制改革中，您觉得广西的机遇在哪里？
王朝才：新一轮税制改革总体上是减税，如营改增、小微企业免税等。正如广西基层财政反映的，这对地方收入确实有一定的影响。新常态下，既要保收入，又要保发展，我个人认为难以顾全平衡，所以中央的大方针是先保发展。
地方要发展，一定要转变思想，首先要看有哪些资源利用，其次要差异化发展，可以发展文化、旅游、养老服务等产业。政府的主要职能，是做好基础设施建设，提供公共服务。财政收入不够，要想办法减少支出，有些项目先别上。现在产能过剩这么严重，上大工业项目有什么用？
石英华：将来要改哪些税，现在已经有共识了，包括增值税、环境税、房产税、消费税等。未来要明确适合地方征税的一些新的财源增长点，作为地方主体税种。与地方公共产品提供更有对应性的税，要把大头留在地方，要让地方在基本公共服务支出上有财力保障。
《新理财》：广西财政在专项转移支付方面采用了竞争性立项等措施，而且强调绩效考核，有地方财政人士认为这对贫困地区不公平，因为贫困地区无法与经济条件好的地区竞争。您怎么看这个问题？
王朝才：我同意绩效，反对效率，绩效不是形成多大产值、挣多少钱的概念，而是政府做了必须要做的事，重点在成绩而不是效率。比如在广东和甘肃建同样的项目，广东的项目带来很大产值，甘肃的项目解决了人们就业问题，也推动了当地经济发展，甘肃项目的绩效不见得比广东小。要辩证地看问题。
石英华：竞争性分配我觉得有其积极作用，能够调动使用专项转移支付资金的地方的积极性。贫穷地区可能因为财力、经济社会发展水平、基础设施等原因，申请不到部分竞争性专项转移支付资金。对这样的地方，要通过完善转移支付制度，加大一般性转移支付，增加地方整体财力水平，来逐渐形成一个良性循环。另一方面，这些地方在申请专项转移支付资金时，要考虑自己的产业基础、经济结构，看是否符合当地的主体功能区划，是否有利于推进当地社会经济的发展，能否提高当地的基本公共服务水平，不能只是为了要钱而申请。
《新理财》：12月1日，财政部长楼继伟为《人民日报》撰文提出要推进各级政府事权规范化、法律化。这是否意味着政府间事权划分的改革启动？
王朝才：事权划分不是财政一家的事，是整个国家的事。比如建什么医院、怎样管理，应该是市县的事，卫生部管了，结果出现种种问题。楼部长的大思路是对的，国外也有现成的成功案例可以借鉴，但现在思路还不统一，而且在部门利益上，现在还没有调和。因此我们从财政层面可以先行，但也有许多问题需要解决。
另外，《预算法》修订后依然只字未提“省直管县”，提的是五级预算，其中一些乡财政可以由县、省代编制预算、代为管理。“省直管县”问题很多，先行的浙江省也在反思，在研究怎样发挥中心城镇的作用。因此如何调整，不仅是广西，也是其他地区需要研究的一个问题。
石英华：三项改革都有形成共识、逐步推进的过程。我个人认为，事权的划分是财税改革的核心，事权划分不清楚，分税、转移支付等很难做到位。