构筑中国现代公共事业制度的财政政策体系的讨论

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内容提要: 文章分析了我国公共事业制度的财政政策体系存在的主要问题:事业单位对政府财政资金依赖程度高,财政负担沉重;财政资金供给范围过宽,超越了公共财政职能;财政资金使用效益有待提高,财务管理制度不够健全;建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善;需要采取切实有效的财政政策措施,加快事业单位体制改革。探讨了构建现代公共事业制度的财政政策体系:以公共政策为准则,重新界定公共事业类别,建立法定分类体系,实施相应的财政政策;改革财政资金供给方式,推动公共事业组织健康成长;完善财政政策支持体系,优化公共事业组织成长环境;采取有效的政策措施,加快事业单位制度改革进程,构建中国现代公共事业管理制度。

关键词 公共事业 财政制度 财政政策

随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革,完善社会团体、民办非企业组织管理,建立现代公共事业制度,为全面建设小康社会提供优质的公共服务,满足社会公共需要,已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容,其中构建与之相适应的公共财政政策环境,是不可或缺的重要环节。

一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题

改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革,民办非企业组织迅速发展,社会团体空前活跃,传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破,改革取得了实质性进展,在政府财政关系方面的变革主要体现在:一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外,还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入,以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来,民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展,既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要, 又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税,对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准,财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》,1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》,以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。

但是,与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比,我国现代公共事业制度尚未完全建立,改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域,突出的问题有:

1 事业单位对政府财政资金依赖程度高,财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务,科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重,民间投资还处在补充地位。

2 财政资金供给范围过宽,超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局,政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品,如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等,对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务,如义务教育支出等等,面临着诸多问题,成为诱发乱收费的重要原因。

3 财政资金使用效益有待提高,财务管理制度不够健全,财务监管需要加强。建国后,我国对事业单位资金的供给方式,主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排,差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式,1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应,在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下,对科教文卫等事业的发展,建立健全社会服务体系和改善人民生活,发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善,事业单位改革不断深化,这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制,容易形成等、靠、要的思想;资金使用效益不高,财政监督乏力,浪费、截留、挪用等现象较普遍;未能有效地引导社会资金投资,事业发展资金不足,等等。根据建立现代公共事业组织的需要,结合目前我国编制部门预算,需要实行国库集中收付等财政预算体制改革,进一步改进公共事业单位资金供给方式,更多地利用市场机制,提高资金利用效率,以促进公共事业发展。

4 建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展,不仅需要财政资金的支持,还需要相关财政政策的支持。

第一,对公共事业组织

本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中,规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策,但从现行税收制度分析,对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有:(1)法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规,对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定,与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。(2)现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善,使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。(3)有的税收政策还不够详细、具体,可操作性不强。

第二,鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看,我国对捐赠的税收优惠比较宽泛,有利于鼓励向社会公益机构捐赠,促进各项公共事业发展,但同时还存在一些问题:(1)没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例,对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。(2)对可接受捐赠的机构没有具体界定,难以区分其营利性与非营利性。(3)对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠,也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。

第三,公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革,公共服务的定价难度大大增加,所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策,而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施,在这一领域还存在许多问题需要解决。

5 需要采取切实有效的财政政策措施,加快事业单位体制改革。改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革,但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有:(1)政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强,有关业务活动仍受政府直接干预。(2)事企不分,其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动,收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出;有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围,且屡禁不止;有的事业单位的公益与经营性活动界限不清,等等。(3)事业单位内部机构臃肿、人浮于事,公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后,不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位,进一步加剧了这种状况。

二、构建现代公共事业制度的财政政策体系

根据公共财政与公共事业组织的内在联系,结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状,以及与政府财政的关系,构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在:

(一)以公共需要为准则,重新界定公共事业类别,建立法定分类体系,实施相应的财政政策。

计划经济体制下以是否从事物质产品的生产为依据建立起来的事业单位制度,已不适应市场经济的需要,必须进行改革,逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导, 对现行事业单位制度进行重新整合,建立适应市场经济发展的现代公共事业组织。根据公共财政理论,政府等公共组织提供的公共物品服务包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品主要由政府直接供给,如国防、法律制度等等,而准公共物品则主要通过设立或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类:

第一,按公共事业组织提供服务的性质,可划分为公益性公共事业组织、准公益性公共事业组织和承担一定行业管理职能的公共事业组织。公益性公共事业组织提供的服务完全具有非竞争性和非排他性特点,是纯公共物品服务,如公共图书馆等;准公益公共事业组织所提供的服务既具有一般私人物品的特点,同时又具有一定的公益性,如高等院校等;而承担一定行业管理职能的公共事业组织,是接受政府委托,在提供公共物品服务的同时又承担一定的行业管理职能的公共事业组织。这种划分的实际意义,首先,明确公共事业组织、政府机构和企业的边界,对现行事业单位体制重新进行分解和归类。应由政府承担责任的,由财政供给资金;而属于企业性质的,逐步推向市场。其次,明确政府财政的职责范围。公益性公共事业组织原则上由政府举办,由财政保障其资金需要,同时也鼓励民间机构兴办此类组织,政府在资金、政策等方面给予扶持;而准公益性公共事业组织,政府根据政策需要和财力可能,只承担部分资金供给任务;对承担一定行业管理职能的公共事业组织则严格控制,谁委托就由谁提供资金支持。

第二,按公共事业组织提供服务的领域,参照联合国的标准和一些国际学者的分类,结合我国国情,可将公共事业组织分为公共教育事业组织、公共科技事业组织、公共卫生事业组织、公共文化事业组织、环境保护事业组织、社会福利和慈善事业组织、宗教活动组织、商会和专业协会,以及其他公共事业组织等等。

第三,按法人性质,可将公共事业组织分为社团法人和公共企业法人。社团法人包括公益性社团法人和互社团法人;公共企业法人可分为纯政策性公共企业和以提供基础设施服务为主的公共企业。在公共事业管理中,凡享受政府财政支持和税收优惠的公共事业机构,必须具备法人资格,以保障有关优惠政策真正服务于社会公共利益。

以上述公共事业组织的业务性质和法人制度为主要标准,建立我国科学合理的现代公共事业组织分类体系,为政府各项财政税收政策的制定和实施提供依据。

(二)改革财政资金的供给方式,推动公共事业组织健康成长。

公共事业机构提供的服务,有的不能进入市场交换,不能以货币方式体现其的价值;有的只能部分进入市场,但其收费与成本支出之间是不对称的。公共资金的供给方式要保证事业组织发展的资金需要,努力调动其积极性,为社会提供优质的公共物品服务。

1 建立竞争性拨款机制。某些公共事业发展资金不一定直接拨付给具体单位,可采用项目招标、投标的方式选择使用机构,如国家重大课题研究项目、重点实验室建设、公共文化设施投资等等。通过竞争性拨款机制,引导公共事业机构努力实现政府的经济社会发展宏观政策目标,严格遵守公共财政制度,千方百计提高资金使用效益,为社会提供优质公共服务,满足公共需要。

2 建立公共事业财政补贴制度。对提供准公共物品的事业机构,不一定全由政府举办,对企业、个人和其他社会组织投资兴办的这类机构,经审核凡符合政府所制定的公共事业组织标准者,政府可给予一定补助,既支持有关事业发展,引导社会资源配置,又不形成财政拖累。公共事业财政补贴制度的建立,有利于逐步改变目前公共事业组织主要依靠政府举办、国家财政负担沉重、效率不高的状况,在各类公共事业组织中引入竞争机制,为社会提供所需要的公共服务。

3 建立激励性财政资金供给制度。对一些纯公益性的公共事业机构,如公共图书馆、博物馆等,可主要根据其为社会提供的业务量,以及所产生的社会效益、生态效益,如参观人数、读者满意度、污染指数等,确定财政资金供给量,以调动公共事业机构和人员的积极性,提高公共服务的质量和水平。即在部门预算编制过程中,对公共事业组织定员、定额的核定,以及定员、定额的调整,要科学地反映各类公共事业组织所提供公共服务的数量与质量,体现与社会公共需要的均衡,政府保证其所需要 的公共资金,从而激励公共事业组织合理配置资源,提高服务效率,更好地满足社会需要。在资金供给制度安排中,迫切需要解决的问题是尽快建立科技、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等公共事业组织的业绩评价体系,比较准确地反映其公共服务的效果,以决定政府财政供给的规模与结构。

4 强化公共事业组织零基预算管理,提高财政资金供给方式的灵活性。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高,公众对公共事业服务需求的规模、结构也会相应发生变化,有些公共服务需求增加了,就需要增加政府财政资金支持,而有的公共服务需求缩小了,就不需要维持原有的支出规模。因此,要通过公共事业组织零基预算管理,每年审查有关公共事业组织支出的必要性、可行性,在此基础上编制预算、供给资金,及时调整公共事业组织支出的规模与结构,既保证社会公共需要,又减少公共事业组织对财政资金的过度依赖。

(三)完善财政政策支持体系,优化公共事业组织成长环境

1 对公共事业组织的税收减免政策。在公共事业机构税收优惠政策方面需要进一步改进:(1)实行公共事业机构免税资格核准制度。即公共事业机构是否具有免税资格,要由税务机关核准。从国外的公共事业机构的情况看,有自动具有免税资格和税务机关核准其资格两种情况,自动具有免税资格一般指公共事业机构经政府主管部门审核后即具有免税资格。我国目前还处在体制转轨时期,实行税务机关核准制度有利于加强税收管理。(2)坚持免税公共事业机构的公益性、非营利性。只有从事社会公益事业、不以营利为目的的公共事业机构,才能给予减免税收优惠,公共事业机构来自与公益事业无关的收入要依法纳税。在目前我国事业单位、社会团体和民办非企业单位实际上存在营利与非营利活动并存的情况下,税务机关以公益性和非营利性为标准,才能正确界定是否给予减免税。(3)要求免税的公共事业机构具有法人资格。从事公益性、非营利性活动的公共事业机构具有法人资格,就能保证免税收入用于其宗旨所规定的社会公益事业,其财产为法人占有,机构终止或解散时财产归政府所有或转移到其他公共事业机构,防止免税收入形成的资产落入私人手中。(4)根据我国公共事业机构改革与发展的具体情况,对现行税制中有关公共事业机构减免税的政策进行调整修改,使之更加详细、清晰,即有利于促进社会公共事业发展,又防范产生税收漏洞。

2 鼓励社会捐赠的税收政策。对向公共事业机构捐赠的税收优惠政策需要进一步规范:(1)明确对互惠性公共事业机构的捐赠不予减免税,只对公益性公共事业机构的捐赠减免税,以保证各项捐赠为公众利益服务。(2)对捐赠给予减免税优惠的公共事业机构进行具体界定,要求接受捐赠的公共事业组织具有法人资格和免税资格,具有公益性的特征、范围等。(3)对公共事业机构捐赠实行限额扣除,适当提高扣除标准,如按应纳税额的10%或应纳税所得额的50%扣除。

3 完善公共事业服务定价的政策体系。各类教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构,在向城乡居民提供服务时,可收取一定的费用,以补偿其成本支出。由于其非营利性和接受了政府财政资金及社会捐赠,收费标准即公共服务定价必须受到政府管制。凡接受了政府财政资金、社会捐赠的公共事业服务定价,由各级政府财政主管部门审核。其要点包括:(1)维护社会公共利益。在公共事业服务定价政策决策程序中,建立相应的公众参与机制,如举行价格听证会、公示、投诉等,充分反映公众意见,维护公共利益,提高服务质量。(2)成本补偿。即收费加政府补助和社会捐赠,可补偿提供服务所发生的成本消耗。在政府财力许可的范围内,有些服务可免费或低于成本收费。(3)激励原则。在不违反非营利性宗旨、不损害公众利益的前提下,公共事业服务定价需要一定的激励机制,以调动公共事业机构及人员的积极性,提高服务质量,加快公共事业发展。

(四)采取有效的政策措施,加快事业单位制度改革进程,构建中国现代公共事业管理制度

1 在财力、政策等方面支持事业单位精简机构、分流人员。由于长期的体制惯性,我国的事业单位一直实行行政化管理,机构臃肿、人浮于事、效率低下,成为除国有企业、政府机构外计划经济烙印最深的一个领域。当务之急是精简机构、分流人员,政府财政政策可在以下方面给予支持:(1)对分流人员创办企业、自谋出路的,在一定时期内给予减免税优惠等政策支持。包括减免一部分税收、对其生产经营所需要的贷款给予财政贴息或担保等。(2)做好分流人员社会保障的衔接工作,解除其后顾之忧。我国事业单位长期在养老、医疗、住房等方面实行与企业不同的社会保障制度,在一部分人员下岗分流后,要做好养老、医疗等社会保障制度的衔接,逐步纳入全社会的养老保险、医疗保险、失业保险的范围,并开展业务培训,鼓励其再就业。(3)对转化为企业的事业单位,在一定时期内给予资金和技术支持,可参照科技转制企业的优惠政策执行。(4)将部分事业单位的国有资产以市场价格出售、租赁给分流人员或者转制后的企业开展经营活动。

2 加强事业单位的财政监督,维护公共利益。改革事业单位体制、建立现代公共事业制度的根本目的,是为社会提供优质高效的科技、教育、文化、卫生、社会保障、环境保护等公共服务,满足社会公共需要,提高人民生活质量,而不仅仅是减轻财政负担。因此,财政部门要加强对使用公共财政资金的各类公共事业机构的监督,包括政府出资举办的公共事业机构、政府与民间合资举办的公共事业机构以及接受政府资助的公共事业机构。要监督其公共财政资金的使用状况,评价资金的使用效果,严惩各种违法违纪行为,改善其外部环境,促使其加强内部管理。