试论我国少数民族高等教育优惠的法律保障
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摘要：本文在肯定我民族高等教育优惠政策对我国少数民族高等教育发展所产生的积极作用的基础上，提出并分析这些教育优惠政策目前在实施过程中所遇到的问题，认为要解决这些问题是教育优惠政策真正落到实处、切实起到进一步促进少数民族高等教育发展的关键在于运用法律的手段对其予以保障。
关键词：少数民族高等教育 教育优惠 法律保障
为改变民族地区高等教育水平落后的状况。缩小民族地区高等教育发展的差距，保护少数民族受高等教育的权利。我国从教育公平的角度出发，在逐年加大对民族高等院校的资金投入的同时，对少数民族学生采取了一系列高等教育优惠政策，以此保证少数民族学生在受教育机会上和受教育过程中的平等性。然而，这些教育优惠政策在落实的过程中遇到了诸多问题，如何在现阶段保障这些教育优惠政策的落实，不得不引起我们的思考。
一、我国现有的高等教育优惠政策
我国政府针对少数民族学生在高等教育方面采取的优惠政策主要包括降分录取政策、预科制度和少数民族骨干计划。
在放宽录取分数标准方面，早在1950年第一次制定的高等学校招考新生的规定中就明确规定：兄弟民族学生“考试成绩虽稍差，得从宽录取”。此项针对少数民族考生的降分录取政策一直沿用至今，并得到了不断的发展。教育部公布的《2009年普通高等学校招生工作规定》第44条明确规定：“有下列情形之一的考生，由省级招生委员会决定，可在高等学校调档分数线下适当降低分数要求投档，由学校审查决定是否录取。同一考生如符合多项降低分数要求投档条件的，只能取其中降低分数要求幅度最大的一项分值，且不得超过20分。……”降分录取可谓是促进我国少数民族高等教育发展的影响力最大的一项民族教育优惠政策。
预科班则是一项“根据少数民族学生的特点，采取特殊措施，着重提高文化基础知识，加强基本技能的训练，使学生在德育、智育、体育几个方面都得到进一步发展与提高。为在高等院校本、专科进行专业学习打下良好基础”的制度。在2006年，全国已有21个省、自治区和国务院6个部委所属的280多所普通高校办有少数民族预科班，每年招生达1.8万人。它的设立，对提高少数民族学生的文化基础知识，使更多的少数民族学生进入高等院校学习起了很大的推动作用。目前，我国的55个少数民族都有了自己的大学生。
而随着科技文化的发展，进一步培养高素质的少数民族学生。对于少数民族地区及少数民族自身的发展都具有重大意义。根据《教育部、国家发展改革委、国家民委、财政部、人事部关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》、《教育部等五部委关于印发(培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案)的通知》，我国自2005年起开始实施少数民族高层次骨干人才研究生招生计划。根据教育部统计数据显示，2006年少数民族博士和硕士研究生共有5.14万人。占学生总数比重的4.65％。到现在，许多少数民族不但有了硕士、博士和博士后人才，而且一些少数民族还出现了中国科学院院士和中国工程院院士。
二、少数民族高等教育优惠政策实施中出现的问题
上述国家针对少数民族所采取的高等教育优惠政策，由于各种因素的影响，在实践中出现了一些问题。
首先，国家针对少数民族考生所采取的高考降分录取的优惠政策，本是为了照顾少数民族学生，但往往因教育条件差、教育水平低等因素的影响，难以在高考中与其他学生进行公平竞争而实施的。但在实践中，这导致许多汉族家长和学生为了也能享受这一优惠政策，纷纷通过各种关系将自己的民族成分改为少数民族，以获得最高可达20分的政策性加分。2008年，湖北省石首市和监利县就被《中国青年报》曝光，在高考中参与弄虚作假更改民族成分的考生高达62名。这些现象的出现必然会降低这一优惠政策的实施效果。而2009年高考刚刚结束，南方周末刊登的《重庆高考“民族加分”疑云》一文，必然使这一教育优惠政策倍受关注。
其次，少数民族预科制度因为其较低的录取门槛和有限的录取名额，更多地转变为服务于地方官员和社会精英阶层，成为代表少数民族精英利益群体的竞争目标，存在着一定的走人情、拉关系、收取钱财等不良现象。如部分民族院校的预科班每名学生年收费3－5万元人民币，甚至于部分学生的收费达到8－10万元人民币不等，如此违背政策的高额收费导致许多应该享受该项优惠政策的偏远地区的少数民族优秀学生被拒之门外，偏离了预科设置的初衷。
最后，我国自2005年起开始实施少数民族高层次骨干人才研究生招生计划的性质是国家定向培养专项招生计划，这就意味着通过该计划进入到高等院校进行研究生学习的少数民族学生毕业后必须是定向就业，且必须签订相关的协议。可事实上。很多人有一种先借此机会进行学习，毕业后再根据具体情况决定是否回去定向就业的心态。虽说有定向协议书的存在，但其中不少协议的效力值得怀疑，因为这种学习机会的取得不乏关系等因素的存在。因此，这项为少数民族地区培养高层次人才而实施的计划到底能在多大程度上发挥作用令人担忧。
可以说，这些本为照顾少数民族考生的优惠政策，在实践中不仅未能发挥它应有的作用，反而出现了诸多不良事件，难免使人怀疑录取的公正性和教育的公平性。
三、保证少数教育优惠政策落到实处的策略建议
笔者认为，相关法律保障的欠缺，是上述诸种问题的症结所在。针对这些问题。笔者认为可以从以下几个方面进行解决。
(一)进行少数民族高等教育立法。目前，我国与高等教育相关的法律只有《教育法》和《高等教育法》两部，而与少数民族高等教育相关的规定只有一条和一款，即《教育法》的第十条和《高等教育法》的第九条第二款。而这仅有的一条一款的法律规定也只是一种原则上的指导。如果仅仅依据这一条一款的原则性规定，必然会使得各地在政策的实践操作中出现差异与不统一，从而导致新形式的不平等的出现，进而引发出新的问题，事实上也正是如此。因此，为切实保障少数民族高等教育权利，应当在“向弱者倾斜”和“适当比例”原则的指导下。制定一部全国性的民族高等教育法。在不平等现象存在的前提下，只有能够保护弱者的法律才是好的法律。当然，对于弱者的倾斜并不是完全的倾斜，而是有限制的，否则会造成“反向歧视”。通过这样一种立法，明确政府在民族高等教育中的作用，确保少数民族在高等教育中获得适当照顾的权利，是少数民族受高等教育权得以实现的根本保障。
(二)完善少数民族高等教育优惠政策实施过程中的相关措施。如前所述，由于各种因素的影响。这些教育优惠政策往往在实践中出现偏离，一个重要原因就在于这些教育优惠政策往往具有指导性的特点，本身并没有硬性的规定，而且没有可操作性的法律措施予以保障，比如相关户籍管理中有关民族成分如何变更、预科名额的分配与获得怎样进行、定向就业协议的落实情况如何跟进等，从而使其在操作过程中的任意性及灵活性大大增加，为有权者滥用权力提供了空间。因此，为切实保证这些教育优惠政策落到实处且不被权力者所滥用，就必须完善与之相关的各种措施，提高相关工作部门的透明度，接受社会的广泛监督。2009年4月底，国家民委、教育部和公安部三部委针对近年来出现的汉族考生为享受少数民族政策性加分的优惠政策，违反有关规定变更民族成分的现象，联合下发了《关于严格执行变更民族成份有关规定的通知》，尽管其仅以“通知”的身份出现，且在内容中缺乏具体的罚责规定，但可以说是一个很有意义的开始。
(三)明确侵犯民族高等教育权利行为的法律责任，建立相关责任追究机制。要保证少数民族高等教育优惠政策得到真正的落实，对其的监督能够有效地发挥作用，少数民族受高等教育的权利得到切实的保障，配套的惩罚性责任追究机制就必不可少。在惩罚性责任追究机制的建立过程中，首先应当明确责任人，其次应当通过法律设定相应的制度，以明确规定责任人承担责任的情况和范围。只有在法律上、制度上完善对政府、有权者的约束，才能有效地规范其行为，从而为实现少数民族接受高等教育权利的平等、公平提供最后的、最有力的现实性保障。与此同时，在追究责任方式的设计方面，应当在依托行政处罚手段的基础上，增加其诉之于法律的形式。毕竟，只有司法才是保障权利最有力的手段。
四、结语
我国为保障少数民族受高等教育权利所采取的各种优惠政策，由于各种因素的影响，在实施过程中出现了一系列问题，而相关法律制度的缺乏和措施的保障则是问题的症结所在。为了使民族高等教育优惠政策真正落到实处，少数民族受高等教育的权利得到切实的保障，我们要从立法、相关措施的完善，以及责任追究机制的建设等方面加以解决。毕竟，对于权利的保障只有借助于法律，才能得到真正的实现。