农民自主城镇化之惑

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今年年初北京郑各庄价值9000多万元的36栋别墅被拆，引起经济学家、财经媒体等的广泛关注，并围绕“农民能否在自己土地上自主城镇化”这个话题，展开了激烈的讨论。事实上，这并不是一个新话题，从东南沿海先富乡村城镇化到郑各庄的发展，其实都是在农村集体土地上的城镇化尝试。它所反映的，依然是中国二元土地制度下的城镇化困局。

从城镇化典型到违法用地典范

在媒体报道中，郑各庄最广为人知的事有两件：一是郑各庄被哈佛大学列入城镇化转型的课堂案例；二是用直升机给在高尔夫球场的村党总支书记、村民委员会主任、宏福集团董事长黄福水送馄饨。

而在一些政府官员和经济学家眼中，郑各庄代表的是中国城镇化的另一条道路。传统的城镇化模式，即政府主导的征地造城运动，已经越来越难以持续。2008年，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英曾专门到郑各庄调研，从而提出了“农民自主的城市化”这一概念。

郑各庄采用“村企合一”的发展模式，全村土地统一流转给从乡镇企业发展起来的宏福集团经营，集团外只租不卖。与此同时，郑各庄先后在1984年、1996年制定发展规划，最终规划于2005年获得北京市规划委员会正式批复。在这份规划中，全村4331.3亩土地，除保留73.5亩农业用地外，其余全部为集体建设用地，用于建设住宅，工业、教育科研，商业文化娱乐、公共设施等。

通过30年的发展，原本为贫困乡村的郑各庄，2012年已经兴办了96家企业，创产值95亿元。千余名村民人均纯收入近6万元，主要来自集体资产分红收益和土地、房屋租金收益。与此同时，还吸引了3万多外地人到这里居住和工作。

郑各庄与其他城市周边乡村农民自发造城运动的不同之处，在刘守英看来，是“农民集体一方面通过宅基地的商品化和资本化，发展房地产，将土地级差收益留在村庄，用于企业发展、村庄改造；另一方面通过土地的非农化发展第二三产业，推进农村的工业化和城市化。”北京师范大学经济与资源管理研究院院长胡必亮也认为，郑各庄“成功首先体现在村庄集体经济发展，群众生活水平提高，福利改善，民主化程度提高。其次，郑各庄通过产业转型，完成了工业化，进而改变人口聚居方式，代表了城镇化发展的方向。”

同时，天则经济研究所、国家发改委城市与小城镇改革发展中心、农业部农村经济研究中心等机构的一些研究者也纷纷表示，郑各庄突破了现有的一些法律规定，比如突破行政主导的规划、集体建设用地统一规划使用、村企合一等，是极有意义的改革探索。

而在著名经济学家华生看来，郑各庄只是利用了其位于北京郊区的有利位置，通过在集体土地上发展房地产富裕起来的农村，本质上是“抓住市场需求的逐利行为”。

“没有这些大市政和交通的投入，村庄本身的自主城镇化也是搞不起来的。换句话说，一个村庄的自主城镇化并没有覆盖城镇化的真实成本。这样不该得的收益全自己得了，该负担的支出又没有负担，这种富裕当然不具有普遍性，相反还会成为扩大财产和收入差距的不公平因素。”华生在其与天则经济研究所的一篇辩论中如此写道。

一直在现行法律、法规、制度下冒险的的郑各庄，位置越来越尴尬。随着国土部和住建部加紧遏制在建在售小产权房，今年郑各庄不得不拆除了其建在北京市城市规划为绿隔区的“天价小产权房”。而郑各庄也由城镇化典型，变成北京市规委眼里的“违法用地无法处理典范”。

集体土地入市之困

郑各庄不是孤例。“根据我们的调研看，在江浙、广东、福建一带，县以下的地方，城镇化几乎都是在农村集体土地上自发进行的。上世纪80、90年代，这些地方在通过改革开放发展外贸，逐渐建立了自己的产业，同时也形成了小城镇，比如浙江诸暨店口镇，东莞下属的虎门镇、长安镇等。”国家发改委城市与小城镇改革发展中心政策研究处博士魏劭琨说道，这有点类似于西欧最早的城市化过程，都是在产业发展的过程中逐步形成的。

据魏劭琨介绍，这些地方在集体土地上建厂，与使用者签署租赁协议，实质上相当于集体土地已经流转了。现在随着城市规模扩大，也依然按照原有模式在集体土地上建工业园区等。区别只是当时农地、宅基地和经营性用地的管理还不严格，而现在这些建有厂房的集体土地无法上市，无法流转，不能抵押融资。“现有的法律制度下，在农村集体土地上进行的城镇化，必然要面对土地转性的问题。”

那么，随着农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价，转性亦即转为国有土地是否可以避免？

对于集体土地入市，主流观点趋于一致，都认为是将来改革的方向。分歧在于，哪些集体土地可以入市，以什么方式入市，入市之后的各方权益尤其是农民权益如何保障等方面。这牵涉到的不只是农民自主城镇化中集体土地使用的合法性，还包括小产权房、城中村土地使用的合法性问题。

北京大学国家发展研究院院长周其仁代表了一类人的观点，即农地农房应该与国有土地一样入市。据他撰文介绍，1988年修订的《土地管理法》明确规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，但到1998年《土地管理法》再度修订时，规定变为“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。从此，城市的国有土地可以合法转让，农村集体土地没有了相同待遇。周其仁坚持，既然城市房地入市没有引起天下大乱，反而积累了经验，农村集体土地也完全有理由急起直追，争取同地同权。

华生不同意这种观点，他举出的一个例子是城市工业用地与房地产用地尚不能同权，农村集体土地有农地、宅基地、经营性建设用地、公益用地之分，如何能够“一刀切”地同权？又与哪种土地同权？土地必须在符合现代用途与规划管治的前提下，才能谈同权同价。

自主城镇化还要面对另一个重要问题：土地的开发建筑权是公权利还是私权利。当前土地制度、规划管理制度确实存在诸多不合理之处，如村庄、农民在城镇发展规划制定过程中缺乏话语权和知情权，也无法分享土地的增值收益。但若任由农村集体自行规划发展，恐怕也难以改变集体建设用地混乱、整体水平低下的现实。

先土地还是先人

对于集体土地上市，一些地方政府也做了尝试。在确权基础上，北京市政府主导、海淀区东升镇集体所有土地上建成的东升科技园以11栋农村集体土地上建设的楼房和其他房产作抵押，获得民生银行5亿元贷款授信。据媒体报道，国土局、海淀房管局等部门，对集体建设用地房屋所有权证抵押流转可操作性做出确认，并出台了抵押登记的操作流程。

但从实际情况看，这种为了引入外部资金、又囿于集体土地不能交易的法律限制，所提出的“房、地”分离抵押贷款模式，因产权和风险问题，还未得到金融机构的广泛认可。

去年年底，深圳原农村建设用地公开挂牌入市，被称为土地制度改革破冰之举。但事实上，深圳辖区的土地早在2005年就统一转为国有，此次挂牌，不过是为了解决其历史遗留问题，与现行法律并无相悖。

而对于以郑各庄为代表的发展模式，包括华生在内的一些专家认为，它与新型城镇化的核心要求相差甚远。在新型城镇化“人、地、财”三大因素中，“人”也就是农民如何进城是核心。城镇化要让农民不仅在城市工作居住，还应该享受到与城市居民相同的公共服务。

非本村居民很难享有郑各庄的公共福利。华生通过在广东和江浙的调研发现，不论是小城镇还是富裕村庄，都不对外地人开放，不允许外地人占用本地资源。同时他也指出，将外来人口进城的全部压力放在本地不现实，在国家和联合国的农民工融入项目试点单位浙江店口镇，全镇13.3万人中，一半是外来人口，倘若只以镇财力安排外来工入籍，需要20多年才能消化完。

“户籍确实固化了各种利益，但这是一个国家层面的问题，一个城市或者村镇是无法改变的。”魏劭琨对此种现状也颇为无奈。

今年“七・一”前夕，《深化财税体制改革总体方案》和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台，有望调整中央和地方政府间财政关系，逐渐剥离部分附着在户籍上的公共福利，这对解决“人”的问题无疑是一大利好。

如果说以郑各庄为代表的农民自主城镇化，避免了传统城镇化模式下政府的巨额财政负担，保护了农民本身的利益，进而消除了城乡二元结构所造成的差距，是一种方向的话，那么，现在刻不容缓的就是要让人真正进城。