开发区土地集约利用评价体系和方法优化研究

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇开发区土地集约利用评价体系和方法优化研究范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

摘要：为揭示开发区土地集约空间分异规律，从实践角度补充完善《开发区土地集约利用评价规程》指标体系和评价方法，采用对比分析、空间聚类、影像识别，以识别土地建成率指标为切入点，对安徽省17个国家级开发区土地集约利用状况进行了研究。结果表明，17个国家级开发区土地集约利用存在明显的空间分异现象；现存实践中对土地建成率判断有误；从可实施性和可操作性的角度讲，增加的程度潜力指标将有效促进开发区土地集约利用潜力分析和建设用地存量挖潜。由此得出，重构的土地建成率识别和土地集约利用程度潜力分析可进一步完善《开发区土地集约利用评价规程》指标体系，有助于挖掘开发区土地实际潜力，适用于推广应用。

关键词：国家级开发区；土地集约利用；指标体系；评价方法

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）16-4311-06

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.16.061

开发区土地集约利用评价是提高开发区土地集约利用程度的基础性工作，其评价结果的全面性和客观性很大程度上取决于评价指标的合理性[1]。研究理论中，国内学者从“投入―产出”[2-4]、“经济―社会―生态”[5-9]、“集约―高效―协调”[10-12]等角度构建了指标体系，但个别指标如生态环境指标因统计口径不一、资料获取不易、可实施性差、尺度跨度较大等问题，统一和推广难度大。为进一步规范开发区土地集约利用评价工作，国土资源部2014年度修订了《开发区土地集约利用评价规程》（试行）（以下简称《规程》），此次评价引入了发展方向区重构了评价指标体系，有效地促进了开发区土地集约利用评价工作。但在工作实践中，发现《规程》个别指标容易误判，有潜力分析体系尚可完善。因此，本研究以安徽省17个国家级开发区为研究对象，在揭示开发区集约状况空间分异规律的基础上，重构了土地建成率指标的判别方法，补充完善了《规程》指标和潜力分析框架，以期完善和促进土地集约利用评价工作。

1 基于《规程》的开发区土地集约利用分异

1.1 基于《规程》的土地集约利用评价

本研究资料选自安徽省17个国家级开发区的土地集约利用评价实地调查资料，部分资料由相关开发区管委会提供，其中包括土地利用数据、建筑状况、经济数据等。参照《规程》，此次评价体系包括目标、子目标和指标3个层次（表1）；权重确定方法选用特尔斐法，理想值的确定采用专家咨询法，通过计算得到安徽省17个国家级开发区的综合集约度分值（表2）。

1.2 集约度空间分异

1.2.1 集约度水平分异 将表2中各开发区的集约度分值按照表3中的分值区间分成高等集约利用Ⅰ级、高等集约利用Ⅱ级、中等集约利用3类（图1）。在地市级尺度上比较各辖区内开发区土地集约利用空间分异，有助于从宏观上把握开发区土地利用的总体格局[13]。

高度集约利用Ⅰ级的共有5家开发区，其中合肥市和芜湖市所辖范围内各有2家，马鞍山市所辖范围内有1家；高度集约利用Ⅱ级的共有11家开发区，其中蚌埠市、宁国市、合肥市、安庆市、滁州市、池州市、桐城市、芜湖市、淮南市、马鞍山市、铜陵市所辖范围内各有1家；中度集约利用的开发区只有六安市所辖范围内的1家。

从表2和图1可以看到安徽省17个国家级开发区位于安徽省的中部以及中南部，北部国家级开发区较少。整体的集约利用程度比较高，集约度分值存在明显分异现象。集约利用程度与区域内经济发展水平密切相关，整体形成了以安庆、池州、铜陵、桐城、芜湖、马鞍山为轴，合肥市和芜湖市为双核心的空间分布态势。这与国家批准的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》中的空间布局基本一致。

1.2.2 集约度指标分异 17个国家级开发区土地利用状况分值整体较高，平均值是88.20。其中蚌埠高新技术产业开发区、宁国经济技术开发区、安庆经济技术开发区、池州经济技术开发区、安徽芜湖出口加工区、淮南经济技术开发区、铜陵经济技术开发区、六安经济技术开发区、滁州经济技术开发区共9个开发区低于平均值。池州经济技术开发区的土地建成率是导致分数不高的原因，这主要是因为该开发区刚从省级升级到国家级开发区，园内部分工矿仓储用地建筑物较少，已建成城镇建设用地上建筑物层数普遍偏低以及工业产房和相关配套设施总建筑面积不大，且厂区内部留有大量的预留地；滁州经济技术开发区的建筑密度是导致分数不高的原因，这主要是因为园内相关基础设施配套比例不够协调，规划不够合理造成的，有大面积的存量土地。其余7家开发区的工业用地率是导致分数不高的原因，这主要是因为产业用地结构布局不合理，没有在立足于产业集聚区功能定位的基础上合理规划。

各开发区用地效益平均分是72.57，其中低于平均分的有9家开发区，分别是安徽合肥出口加工区、安庆经济技术开发区、池州经济技术开发区、桐城经济技术开发区、安徽芜湖出口加工区、淮南经济技术开发区、马鞍山慈湖高新技术产业开发区、铜陵经济技术开发区、六安经济技术开发区。安徽合肥出口加工区的工业用地固定资产投入强度低是导致分数不高的原因，这主要是因为出口加工区采取物理围网、封闭运行的管理模式，监管力度不够，园区内只有3家工业企业，并且有大范围的存量土地存在；其他8个开发区主要是因为工业用地地均税收达不到理想值而导致用地效益偏低，这8个国家开发区大部分成立时间比较晚，有些成立尚不足3年时间，还有一些是刚从省级开发区上升到国家级开发区的，缺乏合理规划，主导产业不明显，在招商引资的过程中引入了一些投入产出低、消耗大的企业，企业为了经济利益在规划时大面积圈地向外扩张，使得企业内部留有大量的空地，导致单位面积的产出率降低。

由表2可以看出，除池州经济技术开发区、淮南经济技术开发区、六安经济技术开发区、滁州经济技术开发区外，其余各开发区管理绩效均为满分，这说明这些开发区没有闲置土地，避免了土地资源的浪费。

2 土地建成率判别方法重构

从上面的分析可以看出，17个开发区表现出来的共同问题是用地低效，究其本质原因主要是因为各个园区内存在不同程度的存量土地，在实际工作中，从遥感影像图上也可以清晰地判读一宗地范围内有大量未建成的土地（图2实线部分）。但是从表2可以看到，各开发区的土地建成率都很高，这说明那些大量未建成的土地也被纳入到已建成土地中了。按照《规程》的要求，土地建成率是指已建成城镇建设用地（已经建设并通过竣工验收的土地）面积与已供应国有建设用地面积之比。然而在实际评价工作中存在两个问题：第一，整宗供应、分期建设的土地，其中部分土地已建成并通过竣工验收，集约状况良好，不存在低效用地的情况，另一部分由于资金欠缺或其他原因，自供地后一直未有效利用；第二，部分宗地在土地供应后未完全按照规划要求，只进行了部分建设，但已建成的部分通过竣工验收。上述两种情况的土地属于同一宗地，该类土地按照《规程》中土地建成率的公式计算土地建成率和土地利用现状调查时一般会划分到已建成土地中，这明显与实际情况不符合，大量低效用地未能表征出来。而指标体系中对闲置土地的衡量也未能将这部分低效用地纳入进来，在安徽省国土资源厅《闲置土地处置办法》中规定了闲置土地的认定条件，即“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。”而上述类型的土地部分开发建设面积占应动工开发建设用地总面积刚达到1/3，或者已投资额占总投资额的比重不高但超过了25%，所以无法将此类型的土地认定为闲置土地，这使得这些存量土地挖潜状况缺少途径。为解决此问题，本研究对常规土地建成率的识别方法进行重构――对整宗地中未建成的地块进行宗地分割。

2.1 宗地分割依据

从实践角度看，宗地分割是确定土地建成率的有效方法。宗地分割的目的是将一宗地内的低效用地部分与集约度较好的土地进行分割。有关低效用地的认定，在一些省市有关促进节约集约利用的文件中有明确说明，例如山东省国土资源厅《关于闲置和低效用地清理处置工作的实施意见中》对低效用地的含义做了进一步的解释，低效用地是指布局散乱、利用粗放、产出效益低、用途不合理的存量建设用地。即虽达不到闲置土地标准，但其投资强度、建筑密度、单位面积平均产值和单位面积平均税收等明显低于当地平均水平的建设用地。

2.2 宗地分割原则

①对宗地内的建设状况已达到《国有建设用地使用权出让合同》规定的容积率、建筑密度等规定条件的宗地不进行分割。②整宗供地、分期建设的土地按照规划时的分期建设线对未建成的地块进行分割。③一宗地内连片未建设土地达到1 hm2以上的，要将连片地块作为未建成土地进行分割或对宗地内未建成部分超过宗地总面积的1/3且不符合预留土地要求的土地进行分割。

2.3 实例分割方法

下面以某园区内一家企业用地为例来具体说明宗地分割的方法（图3），经过实地调查此块宗地属于分期建设用地。在常规土地建成率判读方法体系中，按照建设状况和供应状况会把这一宗地的土地利用状况统计为已建成城镇建设用地和有偿使用且未到期土地。从图3可以看到，宗地内有大量未建成的土地，这部分土地对产业用地投入产出经济效益会产生一定的影响，所以这种划定方法是不符合实际的。

按照重构后的方法对存量土地进行切割，切割后见图4，图中实线切割线为企业按规划建设时的分期建设线。将分割后的图斑一部分纳入到未建成城镇建设用地中。这样在符合规划的前提下，为找到存量土地提供了可行的方法。

2.4 土地建成率前后对比分析

按照上述分割宗地的依据、原则和方法，将安徽省17个国家级开发区的宗地图斑重新分类合并，计算统计出相应的集约度分值见表4，并作土地建成率和土地集约度分值对比图（图5）。

从表4和图5可以看到，17个开发区的新土地建成率普遍降低而且整体明显低于原土地建成率，这说明17个开发区都存在不同程度和不同面积的低效用土地，其中池州经济技术开发区、马鞍山慈湖高新技术产业开发区、安徽芜湖出口加工区、铜陵经济技术开发区4家开发区的土地建成率变化幅度较大，这表明这4家开发区的低效用地的土地面积较大，有大量已供未建成的存量土地没有合理利用；新土地集约度分值较原土地集约度分值都有所下降，但下降幅度不明显，对各个开发区的排名也影响不大，属于小范围的微调，整体的趋势没有太大的变化。通过分析可以看出，对常规土地建成率识别方法的重构能够在不影响整体评价结果的前提下，很好地量化各开发区的存量土地，为各个开发区挖潜存量土地提供了具体的依据和方法，而且在大尺度层面上也不会影响安徽省国家级开发区土地集约度的整体空间格局，小的调整会带来大的措施，很适合在全国范围内推广。

3 土地集约利用潜力分析

3.1 新潜力的提出

土地集约利用潜力是指通过土地集约利用能挖掘的开发区面积潜力。从上面的分析中可以看到，各开发区采用新判读方法得到的土地建成率尚未达到理想值100%，所以该类未建成的存量土地的面积应纳入到开发区潜力分析之中，为各开发区实现存量挖潜提供依据。但是《规程》土地集约利用潜力分析中包含了扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力，这些潜力中未有对土地建成率的潜力分析，因此建议对土地集约利用潜力分析进行拓展。本研究提出程度潜力的概念，是指根据土地建成率指标现状值与相应理想值的差距换算形成的用地面积。

3.2 程度潜力的计算和分析

开发区土地集约利用的程度潜力计算公式如下。

QDP=QD×（II-IP）×II （1）

式中，QDP代表程度潜力（hm2）；QD代表已供应国有建设用地面积（hm2）；II表示土地建成率的理想值；IP表示土地建成率的现状值。

分别将各个开发区的数据带入公式，最终得到各开发区的土地集约利用程度潜力（表4）。从表4的各个开发区对比中可以看到，在选取的17个国家级开发区中，每个开发区都有不同大小的程度潜力，各开发区应充分挖掘这部分潜力面积。其中铜陵经济技术开发区的程度潜力最高，但土地建成率变化幅度以安徽芜湖出口加工区的最大，这主要是因为程度潜力的大小是由已供应国有建设面积和土地建成率变化幅度两部分因素决定的。综合上面的分析可知，土地建成率变化幅度大的程度潜力不一定大，各个开发区的程度潜力大小与土地建成率变化幅度大小和集约度分值大小没有必然的关系。但对于每一个开发区而言，程度潜力能切实量化存量土地，找到开发区的问题所在，盘活这部分存量土地才是走节约集约型道路的根本途径。本研究提出以下几点建议：①宗地分割后，要明确各宗地的存量建设用地规模，可针对企业意愿、政府计划制定双赢的挖潜策略。包括收回企业用地，政府按照出让合同或相关政策要求对宗地空闲地块进行有偿或无偿收回，或结合区域发展要求对企业用地置换，原地块实施二转三。②加强部门之间的联动，加大监管力度，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地利用率。③共建企业用地，政府或民间资本出资，建设标准厂房，实施项目“嫁接”，采用土地入股的方式，共同开发企业地块。④项目不符合规划、园区要求的，或与园区整体发展矛盾的，收回企业用地。

参考文献：

[1] 李进涛，谭术魁，汪文熊.基于DPSIR模型的城市土地集约利用时空差异的实证研究――以湖北省为例[J].中国土地科学，2009， 23（3）：50-65.

[2] 洪增林，薛惠锋.城市土地集约利用潜力评价指标体系[J].地球科学与环境学报，2006，28（1）：106-110.

[3] 赵姚阳，濮励杰，卜崇峰.基于模糊逻辑的城市土地集约化利用评价――以江苏省地级城市为例[J].人文地理，2006（1）：17-20.

[4] 翟文侠，黄贤金，张 强，等.城市开发区土地集约利用潜力研究――以江苏省典型开发区为例[J].资源科学，2006，28（2）：54-59.

[5] 岳大鹏，石劲松，焦 洋，等.开发区土地集约利用潜力的内涵分析与拓展――以西安市为例[J].中国土地科学，2011，25（11）：38-42.

[6] 渠丽萍，姚书振.城市土地集约利用的系统分析[J].城市开发，2004（10）：64-66.

[7] 汪 波，郑家响.我国大城市土地集约利用评价研究[J].北京科技大学学报（社会科学版），2006，22（1）：24-28.

[8] 王成新，刘洪颜，史佳璐，等.山东省省级以上开发区土地集约利用评价研究[J].中国人口・资源与环境，2014，24（6）：129-133.

[9] 王 昆，陈银蓉.开发区土地集约利用评价研究――以武汉经济技术开发区为例[J].国土资源科技管理，2008，25（6）：23-26.

[10] 王 梅，曲福田.昆山开发区企业土地集约利用评价指标构建与应用研究[J].中国土地科学，2004，18（6）：23-27.

[11] 赵鹏军，彭 建.城市土地高效集约化利用及其评价指标体系[J].资源科学，2001，23（5）：23-27.

[12] 牛 星，欧名豪.青岛市开发区土地集约利用评价与研究[J].中国农业资源与区划，2007，28（5）：47-51.

[13] 齐小燕，杨悉廉，李 淦，等.皖江城市带省级以上开发区土地集约利用的空间分异[J].中国农业通报，2014，30（15）：157-162.