弗雷德里克森公共行政思想的价值与启示

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【摘要】弗雷德里克森是美国著名的公共行政学者，也是新公共行政学派的代表人物，他对公共行政中的社会公平现象十分重视，提出公共行政正义观，促使“社会公平成为公共行政的精神”。中国政府当前需要解决的是促进社会公平公正的问题，行政改革作为公共行政运行的重要环节，把增进社会公平作为行政体制改革的动力，对于促进中国特色社会主义的发展具有重要的时代意义。

【关键词】弗雷德里克森 社会公平 价值 启示

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

乔治・弗雷德里克森是美国著名的公共行政学者，也是新公共行政学派的代表人物，他对公共行政中的社会公平现象十分重视，提出公共行政正义观，促使“社会公平成为公共行政的精神”。弗雷德里克森公共行政思想的出发点和最终目的都是为了实现社会的公平和人类的幸福，他的思想对世界公共行政领域起到非常重要的作用。本文主要分析弗雷德里克森的公共行政思想及其价值，从而获得新的启示，以便更好地促进社会改革和进步。

弗雷德里克森公共行政思想的产生

种族歧视问题严重，社会不平等现象突出。20世纪50、60年代的民权运动是黑人为了争得公正的待遇而发起的运动。当时，黑人从事的工作基本都是最底层的工种，不仅居住环境恶劣，而且教育、医疗资源匮乏。政府对白人社区和黑人社区的投入也是不同的，从而，进一步加深了不同地区之间的不公平，这在一定程度上体现了当时美国公共行政存在不合理的一面。当不合理的存在上升到理论时，就意味着传统的公共行政思想已不符合实际的需要，要求新思想的出现来解决现实社会中的难题，促使了弗雷德里克森公共行政思想的产生。

贫富差距昭示着传统公共行政思想的缺陷。政策在执行过程中没有考虑中产阶级人群的利益，直接导致了社会贫困和社会不公的产生，从公共行政的角度来看，致使这种状况产生的原因与政府的减税政策、过于追求效率、教育不公等政策是密不可分的。如果政府不积极采取措施，势必会造成矛盾和冲突，这在很大程度上制约着美国社会的发展。

社会动荡不安，对公共行政思想提出了新的挑战。1961～1973年美国发动了越南战争，每年高额的军费投入加重了美国的经济负担，1969年12月爆发的经济危机则使美国的经济增长陷入停滞状态，而越南战争则加剧了美国的民权、种族问题冲突，最终导致社会分裂状态。但是政府却没有对社会公众的需求做出及时的回应，严峻的社会现实给公共行政理论家提出了急切的时代课题。

另外，已有的公共行政思想已不能满足现实的需求，20世纪60年代以来，世界处于一种急剧变革的状态中，科技的发展促进了生产力的提高，人类社会也开始趋向功利化、世俗化，但是新的价值体系还没建立，导致人们对价值无所适从。面对如此复杂的社会现实，传统的公共行政思想已不能再指导实践，公共行政理论学者的研究也只局限于传统公共行政的框架，无法找出问题的症结，这些不足为弗雷德里克森的研究提供了素材和社会背景。

弗雷德里克森公共行政思想的价值

从弗雷德里克森的研究角度出发，公共行政思想是一个国家的公共行政者在管理过程中体现出来的价值观，最终目的是为了保障全体社会成员的共同利益，具有公平性、公共性和民主性的特点，弗雷德里克森的新公共行政思想的价值主要表现在以下几方面：

通过公共行政的公共性提高社会公平。弗雷德里克森认为公共行政的“公共性”必须建立在实践的基础上，这也是实现社会公平的前提条件。弗雷德里克森指出，“公共性”应回归公共行政，“公共性”涵盖的范围很广，包括多个活动领域和机构。但是，人们往往将公共行政与政府行政划等号，政府替代了公共，导致公共行政的公共性完全丧失。

弗雷德里克森主张，如果把公共行政归结于政府行政，那么公共行政的研究对象就会局限在公共服务、政治选举等政府活动，如此，公共行政就丧失了各种组织与政府的公共价值观，社会志愿组织、其他社会群体等组织无法参与到公共政策的制定中来，公共行政的范围就停留在经济、效率层面的价值。但是如果把公共行政的范围扩大到经济效率之外，将公平、正义等价值观融入，在广义的公共行政价值指导下，公共行政就会朝着社会公平的方向发展。公共利益和幸福只有通过共同履行公共责任才能实现。在这一过程中，政府组织和非政府组织都应积极参与到相应的服务中，从而有效满足不同群体和个人的需求，最终实现包括自己利益在内的公共利益。

20世纪的公共行政并没有实现实质性的公共利益，终究徘徊在形式上，弗雷德里克森突破了此种状况，他主张个人之外的东西都是公共的，还在公共行政的发展过程中找出公共行政“公共性”的回归途径，建立合理可行的公共行政价值观，公平制定公共政策，行政改革要从公共利益角度出发等。

“社会公平”不再是理想。弗雷德里克森公共行政思想的核心价值―社会公平在社会实践中起到重要作用，一定程度上实现了社会现实中的公平。

社会公平从古至今经过长期演变发展，已经在经济、政治等领域形成了完善的理论体系，并成为国家制度的组成部分。在现实社会中，不公平现象时时有，弗雷德里克森从一个行政正义者的角度把社会公平从理论上升到现实，使事实逐渐接等。弗雷德里克森的公共行政理论是根据自己的意愿以及对公共行政的理解等来设计的，具有很强的现实意义。弗雷德里克森的社会公平观念具有可实行性，是社会群体可以接受和理解，也是公共行政能够实现的一种平等。

另外，社会在追求公平正义的同时，也在追求效率，公平和效率是既对立又统一的，两者都不可偏废。效率在竞争中突破，而竞争会引起利益冲突，不合理的利益分配导致社会的不公。效率的追求必须在社会生活秩序稳定的条件下才能实现，一个公平的社会很可能是个高效率的社会，而一个不公平、动乱的社会绝对不会创造效率。反过来，效率的缺失会引起社会的不公平和混乱。弗雷德里克森主张公共行政不应该只追求效率，它还应承担着重大的社会责任，其落脚点是实现社会的公平和人类的幸福。因此，公共行政者在追求效率的同时，更要保证公众的公平、公正。靠牺牲公平换来的效率，只能维护部分人的利益，严重时会导致社会的不稳定，公共行政必须兼顾好效率和公平的关系。

对新公共服务思潮有重要意义。新公共服务理论是在美国9.11事件后提出的，它是对新公共行政管理的一种扬弃，认为政府不应该通过第三方与公民产生联系，而是由公共行政者直接与公民联系。登哈特在《新公共服务：服务，不是掌舵》一书中说，“公共行政真正重要的不是所作的工作多么有效率，而是促进了公众生活的改进，新公共服务是一场基于公共利益和重新恢复公民参与的运动。”弗雷德里克森的一些观点为新公共服务理论提供了依据。

培育品德高尚公民的思想对于新公共服务也有重要影响，“公共行政服务于公民而不是服务于顾客”，要求公共行政者有义务培育公民的品德，让其参与到公共事务中来。另外，弗雷德里克森“代表公民”的观点，也被新公共服务借鉴，公共行政者应该把眼光放在公共利益上，把公共服务当做一种责任，而不仅仅是一种服务。

中国行政体制改革的努力与困惑

弗雷德里克森其社会公平的思想主要体现在行政过程中，其认为行政改革应以社会多数人的利益为基准，而非为实现少数人利益而进行变革。弗雷德里克森认为所谓的新公共管理改革并非如其倡导者所宣扬的那般，其所提倡的合同外包和精简机构的举措并不能减少公共服务的成本和提高效率，反腐败的功用也并不明显，这种改革最终仍然满足的是少数精英团体的利益而非社会大众的广泛需求，因而实行新公共管理改革仍然会加剧社会的不平等。此外，新公共管理运动所提出的政府企业化发展模式其实并不适合推广运用在行政公共领域，因为从本质上来说，作为公共部门的政府和作为私营部门的企业其在价值追求上是不同的。

在改革开放的过程中，我国在分配政策上提出“效率优先，兼顾公平”，但在实际的发展中，社会不可避免地进入重效率、轻公平的误区。而这体现在政府的公共治理上便是政府盲目地追求政策实施的效益和效率。政府在进行管理改革之时，为了更加追求效率，往往将许多公共事务外包给私人组织，逐步将公共服务市场化，这虽然在一定程度上看似解决了政府机构效率低下的问题，但实际上却又带来了更严重的社会分化和不公，政府的合法性也遭到质疑。因此当前中国政府的行政改革应该是以公平作为目标和动力，而非一味追求效率，这样才能够缓解社会的贫富差距带来的各种社会矛盾，才有利于社会的和谐建设以及国家的进一步发展，因此可以说，弗雷德里克森的思想对于今天行政改革具有借鉴意义。

我国1978年的行政改革其本质是对之前社会过度强调公平而忽视效率的一种矫正，在改革之初，这种方针政策在经济、行政等各个方面有着良好的效果，迅速推进了社会各方面的发展。这种成功也使得我国之后的几次行政体制改革都将提高效率作为目标，而我国的行政体制改革与经济体制改革关系密切，几乎所有的行政体制改革最终都是为了促进经济发展。政府过度追求经济效率而忽视公平，这也使得中国社会的发展呈现一种畸形状态，社会不公平现象突出，由此也引发了大量社会矛盾。

中国行政体制改革并非没有尽力，但仍然存在较多困惑，这主要是由现实生活中公共行政理论不足以及理论与实践脱节造成的。我国的公共行政理论研究缺乏从行政哲学的角度思考，这也是由于在改革开放之后，一切以促进经济发展为目标导致我国的行政体制改革也以推动经济发展为主，因而对于行政体制的理论研究，也主要是关注如何进行行政体制改革才能促进经济进一步发展，忽略了对公共行政管理本身公共性的关注。而一种真正能够得到社会广泛认同的公共行政理论，其必须能够反映当下社会公共管理存在的问题，并提出具体的可操作的解决方案。

在20世纪80年代中期，中国重新开始对公共行政进行研究，许多公共行政研究者的研究理论都具有一定的闪光点，但中国学者对公共行政研究却始终存在一个缺陷，即对公共行政实践如何保证其公共性和公平性的研究不足，这也使得许多公共行政的研究只存在于理论层面，而与现实脱节。而且目前，我国公共行政研究者整体上缺乏反思和批判精神，因而也缺少不同观点的交锋和对话，这也不利于我国公共行政研究的多元发展和进步。大多数学者只是局限于自己的理论研究，很难真正思考其研究是否真的对中国的公共行政能够产生实践上的影响。

这些行政体制改革中所呈现的缺陷和不足警示我们，当前的公共行政研究需要具备哲学精神，通过新的精神层次的反思，来认识当下行政体制的不足，并进行新的构建，这样才能做到将精神思维与社会实践相结合，从而推动中国的公共行政改革，最终实现公共行政为社会公共利益服务，促进社会的公平公正，实现政府的合法性与公信力。

弗雷德里克森公共行政思想的启示

弗雷德里克森的公共行政思想最重要的是社会公平，在执行公共行政政策时就要与平等、公平、正义等相关联，其价值取向是我国公共行政的理性选择。我国自改革开放以来发生了翻天覆地的变化，社会经济取得惊人的发展，与之相随的是，贫富差距的矛盾越来越突出，加之世界不同文化的冲击，中国传统文化受到了严重的撞击，享乐主义、拜金主义思想风行，社会价值观出现扭曲变形，严重影响了社会公共管理。

我国公共管理在发展过程中，与之同行的是政府对效率最大化和市场化取向的追求，种种不利于公共行政的观念，最终导致政府的行政能力下降，官员对名利的追求，势必影响政府组织运营的效率。其次，过度的市场化歪曲了公共政策，导致公共政策成为上层人士的特权，这完全背离了为人民服务的本质。

我国作为一个发展中国家，正处于社会转形期，公共行政的执行和公共价值的实现不是一蹴而就的，公共价值的目标和取向受法律环境、公民的认同度等的影响，与要求还有一定的距离，弗雷德里克森公共行政思想对我国公共价值的寻求有一定的指导作用，具体表现如下：

把社会公平作为公共行政价值的标尺。弗雷德里克森追求公平至上的公共行政价值观，认为公共行政的核心价值是社会公平，而不是经济发展和高效率。这对于我国公共行政的价值取向有重大启示，我们不应把追求GDP作为一切经济活动和社会发展的目标，只有不断缩小贫富差距，提高社会公平的实现程度，才能提高政府的执行力和满足广大民众的意愿。因此，要增强我国政府公共行政能力，必须改变过去以经济效率为中心的价值观，把广大人民的利益放在工作的首位。

提高政府工作人员的责任感。我国政府官员的选拔是以道德修养和政治觉悟为标准的，不似西方的政治中立原则，我国积极弘扬为人民服务思想，时刻提醒广大官员不断自我检查与反省，谨记人民公仆的意识。但自改革开放以来，公共服务领域也朝着市场化发展，不可避免的腐败现象和社会不公平随之而来。弗雷德里克森追求的社会公平观点启发我们，作为公共行政管理和执行者，要打破官本位思想，不仅要具备较高的职业技能，更应该具有良好的道德价值观，把为人民服务的情怀运用到实践中。在政府工作人员的队伍建设上，要通过岗位轮换、竞争上岗等方式，形成一种可上可下、进出有序的体制。

合理分配收入，缩小贫富差距。公共行政管理人员在制定政策过程中，要从实际的社会公平和正义出发，充分考虑弱势群体的利益，通过财富分配的公平性，实现收入差距的缩小，进而避免两极分化。但是公共行政的核心价值不仅仅是财富上的公平，还涉及到公民的政治、社会、文化、医疗、司法等各个领域的公平。因此，公共行政管理者必须从整个社会大环境出发，积极营造政策、法律、制度等方面的公平正义，保证全体社会成员能够平等地享受教育、医疗、就业等权利。弗雷德里克森的新公共行政思想为公共行政的理论研究和实践开拓了新思路，对我国政府的改革有着很大的影响和启示。

总之，弗雷德里克森的公共行政思想处处彰显着人文情怀，他企图通过纠正和完善传统公共行政思想，来保证公共行政的本质―“公共性”，并对公共行政不断反思，最终将社会公平从理论上升到实践，对社会改革和发展有借鉴意义。

（作者单位：黔南民族师范学院）

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