浅谈占道经营

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违章占道经营是影响城市环境的突出表现。近年来，随着城市管理相对集中行政处罚权和城市环境综合整治工作的不断深入，城市环境面貌得到了明显改善，市区内主要道路两侧和重点区域的违章占道经营现象已基本清除，但其它路段和区域尤其是部分背街小巷和居民小区内，乱摆摊点、店外经营等违章占道经营现象仍然十分严重，是当前城管执法工作着力解决的重点和难点问题。笔者结合城管执法工作的实践，就违章占道经营现象存在的原因及其对策谈几点认识。

一、违章占道经营的主要危害

一是蚕食道路，影响交通安全。近年来，尽管城市道路建设发展很快，但是仍然不能满足日益增多的机动车辆的需要。违章占道经营现象的出现不断蚕食城市道路，妨碍了城市道路的有效利用，给周边市民的出行带来极大不便，而且违章占道经营密集区也是交通事故频发区域。

二是污染城市环境，影响居民日常生活。违章占道经营严重的地方，噪音严重超标，污物垃圾甚多，其排放的油烟、随地乱倒的污水、乱丢的白色垃圾对环境造成了污染，更有不雅的是食客在草坪、居民楼边随地大小便，臭气熏天，路人为之尴尬，居民为之愤慨。

三是破坏正常的经济秩序。违章占道经营所出售的商品大多是“三无”产品，假冒伪劣商品坑害消费者的案件屡见不鲜，根本无从查起。尤其是出售的食品往往未经检疫，食品卫生状况之差不言自明，为细菌疾病的传播提供了最佳途径，对市民的身体健康极为不利。违章占道经营的商贩既无执照又无固定经营地点，任意定价，它的无序化势必破坏正常的经济秩序，影响经济社会健康发展。

四是严重影响城市形象和品味。随着城市建设步伐的不断加快，城市的基础设施越来越完善，城市环境越来越优美。但是无处不在的违章占道经营使原本宽敞、整洁的街道广场拥挤不堪、肮脏不堪，使城市魅力大打折扣。

二、违章占道经营存在的主要原因

（一）集贸市场建设滞后，布局不合理。随着城市建设的不断发展，目前城区特别是有些社区生活基础设施配套不完善的问题越来越突出，方便群众就近购买日常生活用品的“市、场”等极度缺乏。问题的形成既有历史的原因，也有有关职能部门规划、建设、管理工作跟不上城市发展步伐的原因：对于在建和新建的社区，一些开发商在开发建设时为了谋求利润最大化，随意改变设计要求，非法占用公共设施建设用地改建商品房，造成相关配套设施落空，经营无场所。同时，由于规划建设滞后等原因，在生活基础设施配套布局上缺乏合理性和科学性，造成了市场建设与居住居民的比例严重失调，致使城市基本生活消费市场出现区域性空白，给商贩占道经营以可乘之机。

（二）违章占道经营成为特殊群体的生存和获利途径。随着市场经济的飞速发展，下岗失业人员增多和农民大量涌入城市，且多数人文化程度低、无技术、无资本，为了谋求生存空间或者渴求获得可观的经济效益，做无照商贩从事非法经营便成为其首选的谋利方式。据调查，无照商贩中75％是非常住人口，他们居无定所、流动频繁、成分复杂；25％是无其他经济来源收入的城镇困难家庭和失业人员。为了逃避各种规费，降低经营成本，谋取最大利润，扩大生存空间，多在街头就地设摊，占道为市、流动经营，给城管执法工作带来了相当大的难度。管理者与被管理者人数比例的严重失衡，导致执法力量相对分散、查处频率相对降低，无照商贩非法经营现象出现了“管理－反弹－再管理－再反弹”的怪圈。同时，由于无照商贩经营的商品价格通常低于市场价，适合群众购买物品少花钱的消费心理，拥有一定的消费群体和消费市场，部分群众在心理上已经认同，认为其虽违法但便民。此外，无照商贩通常被人们视为弱势群体，每当执法人员依法管理时，极易引发群众不满情绪，群众或为其说情，甚至干扰、阻挠执法，更有部分别有用心的人趁机唆使不明人员混淆视听、制造混乱，严重阻碍了城管执法人员依法执法。

（三）职能部门之间缺乏沟通。《行政许可法》第2条规定：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。有的职能部门对沿街经营业户提出事项的申请，既不到实地查看是否符合经营条件，也不与相关部门沟通，就批准颁发证照，结果出现了小屋办起了大工厂、室内不足店外补的奇怪现象，同时，部分经营业主商德意识和环境意识差，认为别人能占道我也能占道，违章并不犯罪，从而引起连锁反应。有的业主办理了餐饮经营证照，却是从事烧烤或机械修理，室内操作不开就到店外占道经营，损坏了市政设施，影响了道路功能的发挥，阻碍了交通秩序，造成了市容环境脏、乱、差，成为困扰城市管理工作的一个“老大难”问题。

（四）群众观念淡薄，管理工作不到位。在具体的城管执法活动中，执法人员对《行政处罚法》第5条所规定的“实施行政处罚，纠正违法行为，坚持处罚与教育相结合原则”，从本意上理解有偏差，认为城市管理工作要做好，唯一的办法就是加大执法力度，对相对人的管理，我说你听，我令你行，我禁你止，而缺乏人性化管理，最后是捆住了自己的手脚，逐渐形成了城管进摊点退、城管走摊点进的被动局面。这样，管理工作无法做到沟通，久而久之，只罚不教，管理权力化成了城市管理的一大不足，城管执法人员缺乏好方法，缺乏亲近感，管理的地位和形象不断滑坡。

（五）依法行政观念和依法办事能力不够强。存在问题的原因是多方面的，城管执法队伍中，接受正规法律教育的人员比例不高；集中教育培训抓的不够，队员平时又不注意学习和掌握有关的法律法规，专业知识贫乏，工作起来无章法；由于体制方面的原因，行政执法人员的录用和考核脱节，缺乏统一的管理，加之监督和奖惩措施落实不到位，在一定程度上影响了执法人员依法办事能力的不断提高。

三、有效治理违章占道违法行为的对策

由于各地的具体情况不同，很难找到一条普遍适用的城市管理行政执法途径，各地只能根据自身实际摸索出一套具有自己特色的城市管理行政执法办法。笔者认为，在当前和今后一段时期内，我市市区应当通过以下途径来解决违章占道经营问题。

（一）加大宣传力度。违章占道经营因方便市民生活而被市民视为合理，这给规范管理带来了极不利的影响。对此，执法人员要在执法的同时走上街头、进入摊点，以口头讲解说明、发放宣传单、通知书、提倡议等形式宣传城市管理的法律法规，同时，要借助新闻媒体，通过多种渠道、多种形式做深入报道，让广大的市民和经营业户明白一个道理：文明城市的建设与管理需要每一个人的支持，人民城市人民建、人民城市人民管，只有举止文明、行为文明、经营文明、合法诚信，才会创造一个良好的生活环境和有序的经营环境。要让他们了解违章占道经营带来的一些不利影响和严重后果，同时也告诫市民，购买马路市场上的食品和物品质量难以得到保证，教育和引导广大市民自觉进市进店购物，从而达到遏制违章占道经营买方市场的目的。

（二）坚持疏堵结合、以疏为主。为妥善处理市容与繁荣的关系，有效地改善城市环境，营造良好的经营秩序，在周边集贸市场少、沿街摊贩聚集的路段，应当本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则，结合居民小区的分布情况，由政府牵头协调有关部门选好场所兴建市场，就近引导零散、无序的流动摊点进入社区入场入市，合法经营。一是规范分类管理。按照“堵疏结合、标本兼治，主干道严禁、次干道严控、背街小巷规范，无证摊点和店外经营取缔”的原则，统一规划定位，统一经营设施，统一摊点设置，统一经营时间，统一垃圾存放清理。比如可以制定如下分类管理标准：1、早点摊点群要在8：00前收市，不准延时撤市，不准搭栅；2、夜市大排档摊点群上市时间为夏季18：00之后，秋冬季17：30之后，应保持布蓬整洁完好，备有污水、垃圾容器，不得污染地面；3、小百货摊点群要按要求摆放，做到人走场清；4、水果摊点群要做到果皮杂物装入容器，不得随意丢弃。二是实行持证经营。占用城市道路的经营摊点一律报经有关部门批准，持证经营。三是实行长效管理。进一步明确工作职责，划定权责范围，落实责任主体，加强日常管理，全面落实门前三包责任制和分局管面、中队管块、队员管段的责任体系，落实定人、定岗、定时、定标准的“四定”制度，实行全方位、全天侯、错时无缝隙管理。同时，建立考核机制，严格考核奖惩，大力倡导谁干得好就支持谁，谁出政绩就褒奖谁，激发执法人员的工作热情和积极性，确保实现市容市貌管理的制度化、规范化。

（三）转变观念，变单一管理为服务与管理并重。城管执法部门有管理的职能，也有服务的职能。管理和服务是一体化的工作，两者不可分割，相辅相成，管理中有服务，服务中有管理。人民群众是我们的衣食父母，生存之本，城管执法人员理应成为人民的勤务员。行使行政执法权是城管部门的职责，而不是特权，只能用来为人民服务。一是必须转变执法理念。执法人员必须善待百姓，端正执法态度，带着感情去处理和纠正违章行为。二是必须转变执法方式。处罚是一种手段，教育也是一种手段，而且是更为重要的手段，教育工作做好了，可以让当事人明白什么可以为，什么不可以为，以及为什么不可为；对少数屡教不改、蓄意闹事、干扰执法的当事人，也要坚持教育在先，提高执法技巧，严格按照执法程序办案，耐心细致地做好调查取证工作，避免激化矛盾。三是必须提高执法队伍的素质、树立良好形象。要加强对城管执法人员的政治思想教育，引导牢固树立执法为民的宗旨意识，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，对违规行为坚决处理，对于执法过程中打人骂人、故意损坏当事人物品，吃、拿、卡、要和不按照程序执法、、的部门或执法人员，一经查实，要坚决追究责任，树立亲民、利民、爱民的新形象。四是必须加强执法监督。要把依法行政、文明执法的责任落实到单位，具体到个人，让每个单位有责任，每个队员有担子，谁出问题谁负责。同时要加大监督力度，大力推行政务公开制度，主动将城管执法的具体职责、执法依据、执法范围、执法程序、监督电话、投诉信箱和城管人员的工作纪律、行为规范以及服务承诺的具体内容等采取多种形式向社会公开，自觉接受社会各界和广大市民的监督。

（四）不断提高城管执法人员依法行政的能力和水平。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出，要通过对行政机关工作人员的教育、培训、考核，不断提高他们的行政管理能力、水平。因此，必须要建立行政机关工作人员学习制度，采取各种行之有效的培训方式，强化行政管理知识培训，增强培训的针对性和实效性，切实提高行政机关工作人员行政管理知识水平。要采取自学与集中培训相结合，以自学为主的方式，通过在职培训、举办专题辅导讲座、召开学习与交流会等形式，进行分层次、多渠道的培训，组织行政机关工作人员学习法学基本理论、宪法、规范政府部门共同行为的法律等通用法律知识以及与行政机关工作人员本职工作有关的专门法律知识。要通过科学的培训，严格的考试考核激励行政机关工作人员强化业务知识学习，为依法实施行政管理打下良好的基础。提高行政机关工作人员行政管理能力，加强培训、提高依法行政水平是前提，严格依法办事、学以致用是关键。要建立和完善行政机关工作人员行政管理情况考核制度，将学法和用法结合起来，引导行政机关工作人员紧密结合自己的思想和实际工作，不断地提高运用法律管理行政事务的能力。要把是否学法用法和依法行政的情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，作为年度考核与干部任免、奖惩的重要依据。

综上所述，只有充分认识违章占道经营的社会危害性，认真分析其存在的原因，积极研究探索有效的措施，充分发挥城管执法机关的职能作用，与规划、建设、市政、工商等部门密切配合，协调一致，齐抓共管，才能真正解决违章占道经营这一困扰城市管理工作多年的难点问题。