千呼万唤“旅游法”

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“完善消费政策，积极培育旅游、文化、休闲、健身等消费热点，扩大居民即期消费；要从‘改革体制、加大投入、完善政策’等方面鼓励和支持旅游业等现代服务业发展。”

――总理在2007年两会上的《政府工作报告》中指出

上世纪八十年代，国家旅游局起草了我国第一部旅游法草案送审稿。二十多年后，旅游法草案已至近二十稿。如果说二十多年前的送审稿启动了打造旅游法的航船，那么到现在为止航船还未启程。可以说，旅游法仍在“旅游”。据了解，为了确立《旅游法》，国家旅游局已经做了10多年的准备工作，并起草和修改了多个版本的《旅游法》。

中国政法大学刘红婴教授认为“旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例，但由于‘利益驱动’，旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理。数量众多的以销售旅游品为主的商店，其属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，这个前提模糊，自然导致立法步伐缓慢”。

有业内人士则认为，旅游法迟迟未能出台则还有另外一些现实原因。其中重要一点就是分散的旅游资源管理体制与统一的旅游法立法框架之间存在冲突。旅游资源是由不同部门来管理的，如酒店属于商业部，景区属于林业部、水利部甚至可能是文物局，如果试图为旅游资源的管理建立一个统一的法律框架，会涉及不同部门之间的利益协调、平衡问题，因此困难重重。

旅游业与国际接轨呼唤“旅游法”管理

随着旅游业的发展，因旅游引起纠纷案件逐渐增多，而旅游立法相对滞后，得不到应有的赔偿，不了了之的事件时有发生。某些旅游景点商贩任意宰客，甚至相互勾结威胁旅游者的侵权事件也屡见不鲜。目前国务院颁布的三个旅游法规及其配套规定，效力较低，涉及面较窄，已经明显不能适应旅游产业发展的需要。特别是旅游业综合性强、关联度大，但与相关产业较为完善的法律体系比较而言，旅游业法律体系保障较弱。有的行业没有专门立法，如我国酒店业已进入了一个国际现代化管理的新阶段，但是，随着酒店业的发展，涉及酒店的纠纷也在增多，却没有一部专门规范酒店管理的酒店法与之相适应，与之共同发展。到目前为止，我国直接涉及酒店管理的国家法律不仅数量极少，而且其内容也多是偏重于酒店的治安管理。有的法规、条例内容已过时，不适应某些行业、部门的实际情况，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等具有暂时性，对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。

旅游业三角债亟待“旅游法”出台

在旅游行业里，被三角债拖累的大有人在，景区、酒店、饭馆、车队、导游等，只要与商业旅游挂钩，没有不受牵连的。这样看来，三角债是旅游行业里的一个毒瘤，可是既然是毒瘤，为何没有人或者相关部门来拔掉它呢？在利益纷争面前，国内市场大量涌现出“低价钓鱼”和“零负团费”的做法。据了解，这些低价的背后是“零负团费”在作祟。在“零负团费”模式下，组团社、地接社、导游和游客之间是一条“食物链”。据介绍，造成“低价钓鱼”和“零负团费”这种局面大肆流行的背后根源是三角债。由于没有有效管理，整个旅游行业又诚信不足，组团社往往在项目完成后以各种理由拖欠或克扣服务余款，导致众多的下游旅行社、景区及宾馆等商业机构不能及时收到应付款来达到良好的服务质量。

旅游侵权案件急催“旅游法”现身

游客与旅行社签订了旅游合同之后，旅行社竟“人间蒸发”；“低价诱人”的旅游产品常常让游客成为旅行社之间恶性竞争的牺牲品。面对在旅游市场上常常出现的种种不规范行为，旅游业内人士指出，这是因为缺少一部全国性的旅游大法。

业内专家认为，我国旅行社行业存在的问题在很大程度上是由于旅游法制体系不健全。一些旅行社为了牟取最大的经济利益，利用旅游法规不健全，且存在着一定法律空白的缺陷，一直通过“打球”来实现其追求最大利润的目的，结果不仅使游客受害，最终还会导致整个行业受损。

旅游安全事故频发需要“旅游法”规范

据中国登山协会提供的数据，目前国内经常参加登山户外运动的约有5千万人，户外运动俱乐部700多家。登山、攀岩、溯溪、漂流、沙漠穿越、徒步、野外生存……在种种乐趣的背后，在将探险的梦变为现实的过程中，大自然总会悄然不经意地显露出它瞬间冷漠的背影。面对越来越多的探险旅游者，探险旅游管理不力的局面目前尚未得到明显改善，游客对其危险性认识不足，建立良好的救援机制也需要时间。目前正规的探险旅游由户外俱乐部和旅行社等组织，管理上的交叉也为这一领域的规范带来了难度。

探险旅游之中谁承担人员伤亡的责任成为讨论焦点。探险旅游者多通过网站发帖组成团队活动，这些帖子一般都明确列出免责条款，申明组织者不对活动中任何不可抗力所引起的意外事件负责，参与者风险自负，一旦出现纠纷或安全事故，则无人负责。

据悉，全国已经有4/5左右的省份出台了关于旅游业的地方性法规，这为国家出台旅游业综合性法规提供了宝贵经验，我国整体的法制环境越来越完备，为旅游立法奠定了良好的基础。而旅游业多年的发展已使需要规范的问题、需要建立的制度越来越清晰，我国旅游法制和地方旅游法制多年的探索和发展也为新的旅游立法积累了宝贵的经验。

在国际旅游市场竞争日趋激烈的形势下，要确保我国旅游业健康有序发展，使我国步入世界旅游强国的行列，必须尽快制定《旅游法》。况且，面对着即将来临的2008年北京奥运会和2010年上海世博会，更应该抓紧时机，加快旅游立法，为旅游业发展并迅速与世界接轨，提供有效的法律保障。

各界呼吁：加快制定“旅游法”的速度

管理者说：旅游业尚处成长期，不断会出现新的问题需要解决。另一方面，我国社会正处在经济转型期，在提升产业功能和水平的同时，亟待建立旅游法律规制，创造环境，规范行业。二是旅游业的发展需要制定旅游法。国务院颁布的三个旅游法规及其配套规定，效力较低，涉及面较窄，已经明显不能适应旅游产业发展的需要。三是地方旅游立法需要有“上位法”支撑。

经营者说：许多现有的旅游法规需要进行修改，应逐步放开对经营业务的限制，多让市场来引导发展。目前的政策法规在旅游市场的纵向分工上很少，在横向分工上其专业性还不够，也缺乏分工之间的协调。在新的旅游法规中，其内容应更具前瞻性，同时要明确一点，就是对于旅游景区来说，再也不能既是管理者，又是经营者，必须把景区所有权与经营权的分开。

学者说：世界上经济发达的国家都很重视旅游业的宏观立法工作。美国、英国、日本、俄罗斯早我们几十年就已经颁布了发展和管理旅游业的宏观综合性法律。而我国旅游业发展到现在只有国务院颁布的旅行社和导游管理两个行政法规，其管理范围和法规层次远远达不到旅游业发展的需要。因此迫切需要制定并出台综合性的《旅游法》，以确立我国旅游业的产业地位、发展措施，并规范旅游行业的民事关系，强化旅游行政管理职能。

规划者说：旅游资源分属各个不同国家部委的现实，使得历次《旅游法》议案企图在一个框架下统一处理旅游资源的行为从一开始就难以推进。酒店属于商业部、景区属于林业部、水利部甚至文物局，在这样的行政体制构架下，为旅游资源的开发、经营出台一个统一的法律自然困难重重。法制化管理和行业自律相结合是旅行社行业持续健康发展的必然选择。

背包客说：作为个人行为的旅游和作为个体的游人，在长途穿越各个省区、穿越国界时，就更需要一部相关法律来保护和规范他的权利和义务了。很多国家虽然开通旅游，但是只能走团签，个人背包族却无法前往，或者像香港可以走个人旅游签证，但是走个人签证却比团体签证在办手续的时间上要长很多。