量水发展 节水优先

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南水北调中线通水既是全国性的重大事件，也是北京市经济社会发展进程中具有里程碑意义的事件。南水北调江水进京事关首都水资源的可持续利用、生态环境的可持续维护和经济社会的可持续发展，事关首都安全稳定和发展全局。准确把握南水北调江水进京后的首都水资源形势，认真谋划水资源管理对策，既是统筹做好首都水安全保障工作的前提，也是做好城乡规划、建设和管理工作的基础。

一、北京水资源现状

北京是水资源严重短缺的特大型城市，多年平均降水量仅为585毫米，年均可利用水资源量约为37亿立方米。1999年以来，北京遭遇持续干旱，年均形成可利用水资源量约为21亿立方米，人均水资源占有量降至100立方米左右，仅为全国平均的1/120，世界平均的1/80，随着城市快速扩张、人口无序过快增长和功能过度集聚，首都北京面临的供水保障、水污染防治和防洪排涝等压力也在不断增加，特别是水资源供需矛盾日益突出。

面对严峻的水资源形势，按照“立足自身、争取外援，深度挖潜、优化配置”的水资源保障思路，北京市积极应对持续干旱，大力推进节水型社会建设，努力挖掘水资源潜力，通过外调水、动用库存水、超采地下水等特殊措施，以年均21亿立方米的水资源量支撑了年均36亿立方米的用水需求，同时也付出了巨大的资源和环境代价。

一是境内地表水资源量锐减。2013年来，密云、官厅两大水库蓄水量减少20多亿立方米，目前，全市可利用的水库库存水量不到10亿立方米。而官厅、密云水库上游来水量由上世纪五六十年代的年均20多亿立方米下降到近年来的年均4亿立方米左右。

二是地下水可持续开采能力不足。随着降水量和地表入境水量的衰减，地下水补给量也大幅减少。2013年底，北京市平原区地下水平均埋深24.5米，与1998年同期相比，地下水位下降12.8米，地下水储量减少65亿立方米，因超采严重已形成大面积漏斗，并导致地面沉降。2003年建设的怀柔、平谷、张坊、昌平等应急水源地，保持持续开采状态，地下水资源无法得到充分涵养和补充，特别是怀柔应急水源地地下水埋深已由开采初期的10米左右下降到目前的40多米，接近开采极限，承担城市供水任务的其他水源地，由于连年超采，地下水位下降，取水能力也大幅度衰减。

三是水资源短缺导致水环境形势严峻。由于水资源严重短缺等原因，市境内约一半河道常年断流，主要河道天然径流明显减少，部分河道水污染出现反弹，水生态环境现状与市民日益增长的需求和群众期望仍存在较大差距，引起市民和媒体的广泛关注。

二、南水北调江水进京后的水资源形势分析

按照规划，南水北调中线一期给北京年分水10亿立方米，通水初期还存在增加分水量的可能，这无疑将在很大程度上缓解北京市供水紧张的局面，并促进首都水生态环境的改善。但由于历史欠账多、人口持续增长，加上受气候变化等不确定因素影响，从多个角度分析，今后很长一段时期内，首都水资源短缺局面依然难以根本改变，水资源形势依然不容乐观。

一是从人口资源环境协调发展和可持续发展的角度分析，南水北调工程通水后，必须加大地下水涵养力度，逐步弥补历史欠账，实现采补平衡。加上人口增长导致的刚性需求，未来北京市水资源供给仍将吃紧，并可能在数年内重新进入水资源严重紧缺状态，水资源短缺仍将成为首都经济社会可持续发展的第一制约因素和瓶颈。

二是从特大城市水安全保障的要求分析，一方面，南水北调调水量在一定程度上受气候变化等不确定性因素影响，而由于同属缺水的华北，区域水资源供需紧张，北京及周边仅有的几个地表水源地存在“同枯”可能，另一方面，现有地下水源地取水能力持续衰减，而可供集中取用的新水源地已难以找到。由于特大城市供水安全保障要求高，南水北调通水后的供水水源格局仍然存在安全风险。

三是从用水结构和节水潜力分析，近年来，按照“生活用水控制增长、工业用新水零增长、农业用新水负增长”的原则，北京市加大了节水工作力度，年均节水约1亿立方米，总体节水水平全国领先，但仍然有相当的节水空间，特别是农业等领域仍有较大的节水潜力。然而，考虑用水结构和空间布局和配置等因素，农业节水置换的新水难以用于城镇集中供水。而再生水主要用于工业、大农业、河湖环境和市政用水，可替代的新水已十分有限。水资源短缺问题特别是城镇集中供水水源问题难以通过扩大再生水利用得到根本解决。

此外，综合国内有关专家对北京水资源承载能力的分析测算，南水北调10亿立方米水进京后，北京市适宜承载人口在2300万人以内，而2013年底统计的常住人口已达2114.8万人。对于北京而言，水是最重要的自然资源，在城市资源环境承载能力中起着决定性的作用，从人均水资源可利用量这一重要指标看，北京目前的水平与建设国际一流和谐宜居之都的目标要求还有相当差距。

因此，必须清醒地看到，水资源自然禀赋不足、严重短缺是北京必须长期面对的基本市情水情，南水北调江水进京后也难以彻底改变。

三、加强水资源管理的对策思考

水既是城乡规划的控制因素，也是城市发展的保障基础。实现水与经济社会协调发展，建设国际一流的和谐宜居之都，必须以视察北京工作和关于保障水安全的重要讲话精神为统领，强化“量水发展”理念，提高全民节水意识，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，把“节水优先，空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路融入城市规划、建设、管理全过程。在水资源管理对策方面：

一是全面落实“节水优先”战略。节约用水是实现首都水资源可持续利用和经济社会可持续发展的根本出路，必须长期坚持“量水发展”理念，按照“三要水”的要求，瞄准世界一流目标，在更高起点上持续深入推进节水型城市建设。第一，要向观念要水。要继续做好水资源紧缺形势的宣传和舆论引导，不能仅仅从10亿立方米水量进京的数据表象解读南水北调通水后北京的水资源供需状况，而要从人口资源环境协调发展的角度深入分析水资源可持续利用能力。要通过各种方式广泛宣传“节水优先”的战略要求和“节水即治污”的理念，提升社会公众对首都水资源、水生态和水环境等严峻形势的认识，牢固树立惜水、节水和洁水的良好观念，使节水成为每一位市民自觉的文明习惯。第二，要向机制要水。建立完善水资源保障和节约用水的各项机制，提高各级政府“量水发展”意识和居民节水意识，促进水资源高效利用。包括完善区域水资源战略合作机制、法律法规保障机制、节水奖励机制和节水联合执法机制等。第三，要向科技要水。强化科技节水，加大科技对节水的支撑力度，尤其要完善节水技术规范标准，进一步规范和提高节水计量及信息化管理能力。

二是充分发挥水务的约束引导功能。抓紧制定水资源保障和利用策略，处理好水资源保障底线和水资源约束底线的关系，加快推进由强调水务服务保障功能向突出水务引导约束功能转变。特别是在城市规模和格局规划上要充分考虑水资源的刚性约束，在区域规划布局和功能定位上要充分考虑水资源配置、污水收集处理、水土保持和防洪排涝格局。在城市总体规划修改中要增加水务相关约束性指标和要求。同时，要落实最严格的水资源管理制度，全面实施规划水资源论证和建设项目水影响评价审查制度，严格落实节水“三同时”制度。

三是高度重视水源地保护。调整地下水严重超采区耕地用途规划，限制地面严重沉降区开发建设强度。划定河湖水系保护管理红线，进一步明确水源保护和限制开发利用范围、功能定位和管理措施，强化水资源保护和涵养。“一方水土养一方人”，特别要加强密云水库、怀柔水库等重要地表水饮用水源地的保护，统筹制定水源保护的政策措施，做好相关部门政策协调，山区各类建设项目都要突出水源保护目标取向，尤其要警惕和防止以治理和保护为名的变相开发对河流生态造成破坏。要进一步促进水源区人口疏解，减少人口集聚效应，防范水污染风险，形成水源保护的长效机制。

四是进一步加强全市水资源的优化配置和统一调度。南水北调中线工程通水后，北京的供水水源将发生重大变化，水资源和供水保障工作将更加复杂，必须建立完善全市统一的水资源调度信息平台、统一的水质监督监测平台，建立完善相关管理制度和水价衔接等政策，确保南水北调来水与本市地表水、地下水和再生水统一调度、优化配置和高效利用。

五是建立多渠道水资源保障机制。要推动建立高层水资源协调机制，成立首都水资源委员会。要积极争取南水北调中线初期多调水，争取把首都北京纳入南水北调东线供水范围，加快推进南水北调沿线水库连通应急供水等工程前期研究。继续推进海水淡化作为水资源战略储备的相关工作。在城市总体规划修改过程中，要把水务作为城乡基础设施规划建设的优先领域，统筹推进京津冀水务协同发展，并在规划层面为首都水资源应急保障工程和水资源战略储备工程建设预留路径和通道，为解决好首都水资源突出问题奠定坚实的规划基础。

总之，我们要以迎接江水进京为契机，加强顶层设计，进一步完善水资源保障和利用策略。首都各界、全体市民都要进一步增强水忧患意识和水危机意识，全面落实“量水发展”、“节水优先”战略，为首都经济社会的持续健康发展、为建设国际一流的和谐宜居之都贡献力量。