法治和国家治理现代化

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记者：陈检察长，您好！非常感谢您拨冗接受本刊采访。党的十八届四中全会提出，要坚持法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础条件。作为上海市人民检察院检察长，请您从法治推进社会治理现代化的关系层面上，谈一谈社会治理的法治化内容。

陈旭：党的十八届三中全会提出了国家治理现代化，十八届四中全会提出了全面推进依法治国，这是国家在治理能力建设方面的一次重大改革，符合现代社会的发展趋势。虽然法治的概念在人类文明历史上可以追溯至古代，但是治理的理念却是现代社会的象征。不仅在治理的主体、治理的客体、治理的方式都有很大的不同，而且体现了人类对社会、国家管理认识的不断发展。党的十八届三中全会提出了治理能力的现代化，说明这是我们党执政理念的一次重大革新和重大飞跃，是对国家管理能力提出了一种新的思维，也是新的挑战，对执政能力建设提出了更高的要求，顺应了世界文明发展的潮流，也是为了适应国际环境、扩大开放，在新的历史条件下，继续发展的新的要求。改革开放以来，我国从经济上基本完成了从计划经济向市场经济的历史性变革，但从国家管理层面以及管理理念和管理方式来说，还没有完成从管理到治理的变革。因此，治理能力现代化的提出，是我们党顺应潮流，审时度势，与时俱进的重大战略决策。

国家治理体系和能力的现代化是对我们党的执政理念和执政能力的要求，是执政方式的重大改变。那么，治理的基础是什么呢？我认为是法治。法治不仅是治理的基础，也是治理最基本的一种方式。法治，从某种角度上说，它是人类到目前为止找到的最好的国家治理方法。具体包含四个层面。第一，法治具有稳定性的特点。国家治理通过法治，可以避免人性的弱点，避免个人权力的缺陷以及人治中所具有的不稳定性。通过法治，可以对每个人的权利予以保护。同时每个人通过法律可以对其行为有一种预期，这对于整个社会来说，才能真正使得每个人的合法权利得到根本的保护，人在社会中才能充分地获得安定和自由。

第二，法治是对人权的保障。法治很重要的一点是保护人权，法治的要求是“法律面前人人平等”，也就是每个人在社会中都应得到保护。尤其是当个人遭到公权力的侵害时，就必须通过法治的力量来加以保护。所以说，保护人权的最有效的武器就是法治，法治可以使每个人在依法保护自己的权利时变得强大，如果没有法治的话，个人的利益就容易遭受到肆意侵害。只有当个人的利益、人权在获得保护的环境下，人们才能在符合法律的框架下自由地生活、发展。

第三， 法治能确保公权力不越界。如何防止公权力的越界，防止公权力对公民私权利的侵害，只能依靠法律制度来确保公权力在法治的轨道里运行，让政府能很好地运用规则进行社会治理。

第四，法治是治理的基础。从社会整体的稳定性上来说，法治确保了公权力在法律制度的轨道里行驶，它保证的不仅仅是公权力的不越界，而且还保证了公民的民主和权利，从而使得社会能有序地进行运作，这是社会治理的最基本的保证，这一点是非常重要的。

记者：有专家曾提出，“社会治理”的本质是“社会治理社会”，您对这一提法怎么看？以人民为本位的治理思想，是否与法治的“限制公权力与保障私权利”核心要义相通？

陈旭：治理是事关一个国家治理结构和治理方式的重大问题。它是包含政府、社会、公民三个层面的体系，核心内容是国家的管理不仅是政府单方面的行为，而是需要实现有机的对国家和社会的共同治理。从社会管理到社会治理的转变，是从统治到治理理念的根本变化，是由原来的主要依靠政府单方面的管理社会方式，转变为多元主体的共同治理。也就是说，治理的主体不仅仅是政府，而是包括政府、社会组织及公民自身，这三者在治理中都必须要很好的定位，从而形成良好的国家治理结构。在这其中，有一个非常重要的问题，就是如何发挥每个人的能动性，主动参与治理;如何让每个人有国家主人翁的意识，认为国家管理是与自身息息相关的，有自己的需要和自己的作用的。每个公民如果能够有很好的主人翁意识，就会自觉地遵守社会各种规则，国家意识、社会责任、公民意识就能大大增强，国家、社会与个人相互交融，使每个公民在参与国家治理中有强烈的国家意识和社会责任。因此，国家治理现代化必须确立人民本位的治理思想，在治理过程中，要把握三个层面的问题。

第一，政府是主导。国家主要是通过立法、实施有效的管理方式对社会进行治理。在这个意义上说，社会共治的分量上是不一样的，政府在其中是主导作用，是必须要予以重视的。因为政府代表的是一种公共权力，这是公民赋予的共同权，政府必须代表人民群众的共同意志去治理国家、治理社会。而且政府的职能不仅仅是法律执行的问题，还有行政手段、经济手段等，而这是任何社会组织或公民都没有办法去行使的。因此，政府的作用是为了保证国家的运行，它是代表着人民群众的意志去制定、执行法律，去依法管理国家、治理社会的，在这一过程中它所实施的许多经济政策、行政手段，都是治理中必不可少的内容。所以，我认为，国家治理现代化的多元主体，并不是要削弱公权力，或者是要把公权力降到一般的国家治理结构中与社会组织的平等位置上，而是要督促公权力、保证公权力在法律的轨道中行使，让公权力代表人民群众的利益，这才是关键。所以，第一个层面，国家治理结构中，政府的主导地位是非常重要的。

第二，社会是中坚力量。社会就像国家的稳定器一样，它通过大量的代表不同群体利益的社会组织和不同经济利益的经济组织形成了社会组织，其中包括中介组织、行业组织等。虽然国家制定了政策，但是许多管理都需要通过不同的行业组织、法人组织，中介组织，群众组织等来进行管理。像国外的一些经济组织，商会、行业协会等，它们对企业的合法经商、服务规范的管理起着非常重要的作用，它们不仅根据政府的要求对社会进行了有效的管理，做了大量以前政府做的事情和政府想做做不了的事，而且它们是在社会法治的框架下运行，一定程度上保证了社会公平。比如国外的一些企业行会，它们都有自己行业的准则，如果某一企业违反了准则、触犯了行规，就无法再在该行业里发展了，也就是说，企业的违规行为不仅是依靠执法部门的查处，而是在自己的行业组织里就会受到警告、开除企业资格等的处罚。这样，行业组织实际上就把每个企业组织起来，把它们纳入到法治的轨道里，依法、公平地进行商业活动。此外，大量的行业组织、中介组织，比如审计、财会、拍卖、交易等，它们在管理过程中，各项公平交易的规则也在其中，当许多商品交易通过中介组织去运行的时候，体现的也是社会交易中的公平原则。同时这些行业组织、中介组织还担负着许多参与社会管理的职责等。 另一个方面，在整个国家的管理中，还有许多大量的社会组织，它们在对弱势群体的保护上等也起到了相当大的作用。针对不同群体利益的保护，对困难群体的帮助，以及在生活上、经济上、精神上给予的关心和支持等，都需要由社会组织来做。所以，如果社会组织一旦高度发育起来的话，它是能够支撑起社会的一般组织和管理工作的，也只有这样，社会才能够更有秩序地运行。因此，我们必须要把这些组织发展起来、培育起来，让它们能承担起行业管理、社会中介、不同群体服务的责任来。

在培育发展社会组织的同时，我们不仅要有序培育和发展，让其能够支撑起管理职能，而且要杜绝几个人成立一个组织，各企业加入交一点会费，成为一个“二政府”的现象。社会组织所享有的不仅仅只有管理的权力，而更多的是要承担社会的责任，他们必须承担起政府职能转变后的部分职能来。社会组织的培育发展，不仅能改变目前政府包打天下、包罗万象的情形，而且还能有效保证法律面前的人人平等，能有效保证国家法治的正常运行。社会组织不仅是参与治理的重要组成部分，更是治理的主体，这才是社会治理的共治概念。

第三，自治是社会治理的一个基础。十八届四中全会的《决定》里提到要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，我认为这是一个基础，是一种基础性的社会治理。比如乡规民约，它是在国家法律规定的制度下，依照国家规定，按照契约精神，社会的公序良俗，在一定领域或范围内借助公约、契约的制定和共同遵守实现自治。比如我们的社区管理，可以在不违反国家法律的前提下对一些需共同遵守的事项制定契约，让大家在小区中自觉遵守，从而实现自治。比如现在的群租治理问题，我们可以采取自治的理念，让每个小区居民共同制定群租治理规则，并在个人的租赁合同中反映出来，让小区居民共同遵守。规定的制定可以细致，包括不得开设旅馆、饭店、不能违章搭建，以及遛狗、除草等各项内容。这样，就能形成在不违反国家法律的前提下，通过大家共同制定的制度约束行为，共同遵守。我们现在很多人在小区里，都是被管理的对象，而没有管理者的概念。自治，就是要让公民成为治理的主体，这个概念要深入人心，还有很长的路要走。我曾经去法国进行考察，在法国，法官对很多重大事情都有决定权，包括院长的推选、拍卖单位确立，都可以通过法官投票决定。也就是说，每个公民都有参与国家管理、社会治理的职责，我们可以大量运用不违反国家法律的契约、民约来治理基层，增强公民的主体意识。比如在社区里，如果有居民违反了社区的规定，可由社区委员会向法院提出，由法院根据法律法规、社区规定进行裁定，这样，就能很好地把自治与法治结合起来了。

记者：近日，中央将“中央社会管理综合治理委员会”恢复为“中央社会治安综合治理委员会”对此，您怎么看？社会治理与综合治理应是怎样的关系？

陈旭：将“中央社会管理综合治理委员会”恢复为“中央社会治安综合治理委员会”，我认为这是将职责回归到了社会综合治理的职责范围中。我国在综合治理的实践中，对社会治理作出了有益的探索，并取得了很好的效果。其中有一个主要的做法和理念就是政府牵头，然后通过社会组织的共同参与，共同对社会管理中的突出问题进行治理，这个理念非常好，也有很好的经验和做法。但在新的形势下，应对社会综合治理提出更高的要求，应转变原来停留在政府包揽的层面，把社会组织培育起来。比如2002年，我当时到政法委工作的时候，我们推进了社区矫正、青少年帮教、吸毒人员管理，通过用政府购买社会组织服务的办法让社会组织去做，这实际上就是培育社会组织共同参与国家管理、国家治理的理念。但是，现在的许多做法还是更多地由政府包揽下来，由政府动员组织方方面面去治理，比如菜市场问题，就是由政府牵头，结合各部门各组织进行治理，这虽然取得了明显成效，但是，治理的理念还是没有培养出来，社会组织参与治理也没有纳入治理轨道，没有纳入法治的轨道。因此，目前许多综合治理就出现了治一治就好，不治后又出来的现象。所以，这又回到了刚才我们的问题上，治理必须要把自治与法治结合起来，把社会治理纳入法治轨道，同时，国家还要注意建立诚信体系，这也是国家治理的重要手段之一。

记者：从您对社会治理的阐释中，我们发现，您非常强调公民自治和法治关系，那么，您是怎么看待社会治理的民主基础这个问题的呢？

陈旭：的确，社会治理中有一点非常重要，就是以公民为本，要发扬民主，要听取人民群众的意见，要将人民群众的意志渗透在各个方面，包括立法、经济政策等。关系到人民群众利益的决定，都必须要有人民群众代表的参与，必须要符合群众的意志，听取人民群众的意见。比如立法必须要由人大来通过，还有国家的重大决策，也是要听取人民群众的意见。这就是，通过一定的程序把人民的意志集中起来，采取民主的方式进行有效的管理。那么，什么是民主？民主不仅是听取人民群众意见，发扬民主的概念，其实也是统治管理的手段。民主是多数人对少数人的统治和管理。民主是少数服从多数。比如《宪法》的通过，需要三分之二以上票通过，这是集中了更广泛人民群众的意见，代表的是绝大多数人的利益、绝大多数人的意见。一个社会的有效管理是满足多数人的意见，而不是满足所有人的意见，满足所有人的意见的社会管理是管不好的，那也不是民主的概念。民主的本质是少数服从多数，让民主的理念在治理中起着重要的作用，是以一定的方式、一定的程序，真正借助多数人的意志来管理国家。

比如现在动拆迁的问题，可以通过民主治理理念来解决。举新加坡为例，在新加坡进行商业性动拆迁是被允许的，它通过政府首先向大家征询意见，让大家共同拿出一个改造方案，或改造成商业区或改造成住宅区，然后，获得三分之二以上的多数人同意，该方案便可通过。那么，拆迁过程中，可以通过商业行为的办法由市场解决，在取得当地居民的同意后，企业与居民签约，签约中也会遇到不愿签约的住户，但是，如果整个签约率达到了90%以上，那么，剩余的10%就必须服从。这个比例也是以法律文本规定下来的，而且这10%的动迁价格是90%的动迁价格的平均价，并不会因为其迁出时间晚而获得到更多的利益。我认为，这就是很好地运用了民主的手段，以公开公平公正解决拆迁问题。民主的概念，是符合多数人的利益，如果把这个概念运用到社会治理中去，就能有效地避免许多负面效应的出现，让社会矛盾的问题得到解决。而在我们现阶段，对民主的理解，却多是停留在多听群众意见的理解上，而对于民主是统治的方式的这一认识还没有形成。

民主是国家治理的重要治理方式，民主的背后就是法治，法治是民主的有力支撑，他们的关系紧密相连。就像刚才新加坡的例子，民主的治理后面是有法律制度来规定的，当90%以上的居民签约了动迁合同以后，剩余的10%的居民就要强迁，而这个强迁是必须依靠法治的力量。而反观我国动拆迁问题，由于没有很好地运用民主的方法，就使得许多在拆迁中前面动迁的老实人吃亏，形成了“不闹不得、小闹少得，多闹多得”的一个非常坏的社会风气。试想，如果我们运用新加坡的这一90%的民主方式来治理动拆迁的话，是不是能很好地对付一些“赖着不走的人”？民主不仅要多听群众意见、充分讨论投票，而且要同制度、法律联系在一起，这样才能解决大量困扰我们的社会问题。而且，从另一个层面上说，90%意味着五分之四以上的通过率，这可以说是高度民主，因为动拆迁涉及的是老百姓的重大利益，所以它必须是高度民主，而高度民主也并不是极端的一人一票，如果将一人一票极端化后会使民主的作用歪曲。要既充分发扬了民主，保护了绝大多数人的利益，又通过合同的方式、民主的签约，公平公开、你情我愿地把民主与法治很好地结合起来，使得问题得到解决。此外，契约有两个问题很重要，第一，它必须要在法律轨道里，不得超越国家法律;第二，契约自治的条例也需要法治的支撑，如果法律制度无法支撑，这个契约也是没有用的。契约能使法律的保护以较为简单的方式实现，比如如果社区有管理规定，违章建筑必须拆除，那么，法院就可依据社区管理规定和法律法规发出拆迁令，依法对违章建筑进行拆除。同样，封阳台、开饭店、群租等都可以通过这样的方式依法解决。

记者：看来法治在整个治理过程中不可或缺，请您跟我们具体谈一谈法治在国家治理中的地位问题。

陈旭：国家治理能力和治理体系的现代化的建设必须要树立法律权威和司法终局。法律权威是支撑治理的重要基础，法律必须无条件地严格执行，每个公民都要树立对法律的信仰，无论政府还是公民个人，在做每一件事情时，首先是法律信仰，要有法律的意识。所谓“法无禁止即自由”、“法无授权即禁止”。这几年，我们的普法教育一定程度上来讲效果并不理想，因为一个社会，公民的法治观念，主要是看法治在整个社会中的权威性，虽然现在普法中要求老百姓学法律条文，这虽然不是说没有用，但普法的关键还是要树立法律意识。我们每个人不可能都是法律专家，对于社会来说，公民所需要具备的是树立法律的权威，法律的信仰，而这是一个系统问题，需要司法通过法律的钢性让人人遵守，这其中涉及的是法律意识、法律理念的树立，这不是靠学习法律条文就能解决，而是要在社会治理的过程中让法律起到维护的作用。

法律权威是否能树立还必须看司法能不能终局，也就是司法要能服判、接受。比如香港的占中问题，其最后是由被损害利益的人向法院提讼，由法院做出裁决，发令拆掉，这体现了很高的司法权威。在香港，律师协会有一个律师纪律惩戒部门，他们对律师的投诉进行审查，由惩戒委员会裁决做出处理，比如警告或者吊销执照等，如果律师不接受，可上诉法院，而最后还是由法院进行解决。所以说，司法要有权威，就必须要让判决无条件地履行。我们要树立一个意识，许多问题可以在法院寻找公正公平，现在司法改革，把过去的立案制向登记制改革，这就是对维护公平正义的最后一道防线，有了更深的认识，当然这同时也需要一整套的制度来维护。司法终局意味着任何诉求问题都可以到法院去终局，从而有效解决社会矛盾，这是治理中非常重要的一点。

记者：那么，检察机关在社会治理上的重点是什么？应如何发挥检察机关在社会治理过程中的作用？

陈旭：许多国家的检察机关是作为侦查主体而存在的，立案、逮捕、查案、是否都是由检察官决定。一些国家的检察官还是国家公诉人，不少国家还赋予了检察机关对重要官员侵犯民权的重大案件的查处的权力，包括重大腐败案件的侦查、公益诉讼等。但在中国，检察机关是法律监督机关，它担负着对民事、刑事、行政整个诉讼的监督，具体来说包括对公安的刑事立案的监督，侦查措施的监督，对法院审判的监督，刑法执行的监督，以及民事诉讼和行政诉讼的监督等。也就是说，它拥有一个很重要的涉及和关系到人民利益的重大的权力，比如限制人身自由、判决是否公正等。党的十八届四中全会提出了检察机关要“加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，严惩司法腐败。要依法严厉打击各类严重刑事犯罪，积极参与社会治安综合治理，保障人民生命财产安全。”也就是说加大了检察机关监督力度，加强了对行政机关的不作为和滥作为，包括侵犯人民群众利益的监督，是赋予检察机关的一个非常重要的任务。比如公益诉讼制度，主要针对行政机关的违法行为在损害了国家和社会的公共利益时，由于社会的公共利益比较抽象，没有具体的相对人，或者不敢或者不能提起公益诉讼的，由检察机关作为公共利益的代表，成为诉讼主体，这说明了检察机关作为国家的法律监督机关，维护国家和社会的公共利益，保护了群众的利益。四中全会进一步扩大了检察机关的监督任务和监督内容，证明了检察机关在维护国家法治和推进社会治理中，具有非常重要的作用。所以检察机关在加强诉讼监督的同时，还要加强对行政执法行为，特别是不作为、滥作为造成的对人民群众利益损害的案件的监督。这些都涉及确保公权力正确的行使，让公权力在法治的框架下运行的内容。从法律监督的角度来说，在治理上，检察机关起着非常重要的作用，确保我国法律的实施。

另一个方面，检察机关也是司法主体，其本身就有一个依法公正、秉公办案、公正透明的树立司法权威的问题，司法权威首先就是法治的重要内容，如何使每个案件都彰显公平正义，这就需要检察机关在工作中有公民参与的意识，这是一个国家社会文明进步的重要标志。公民对国家权力的参与，包括对审判权、检察权的参与，以及参与的形式，比如对一些重大案件，对检察机关检察阶段终局的案件，是不是也可以像法院的人民陪审员一样多一点参与呢？这也是值得我们研究的问题。

总的来说，检察机关在社会治理中有三个层面的内容，第一个层面是加强监督;第二个层面是检察机关作为司法主体本身来说，要通过依法公正透明办案，树立司法权威，保障公正，公正是治理的一个非常重要的目标;第三个层面是在我们自身的工作中如何体现法治的理念、治理的理念，如何让公众更多地参与等。同时，我们还有一个检察权的监督，对检察权的正确行使的监督和制约，其本身也是国家治理的内容之一。

记者：社会治理需要树立司法权威，检察机关在树立司法权威方面有哪些制度设计？在当前的司法改革方案里有哪些体现？

陈旭：司法权威的树立需要建立一套符合司法规律的法律制度。好的制度的设计是带有决定性的，长期以来，我们没有完全形成一套符合司法特点规律的一种法律制度。这套制度有很重要的意义：第一，司法权必须依法独立，由司法机关来行使，这是非常重要的一点。但实际上目前司法的权威性不高，司法受到方方面面的干扰，法律对司法权威的制度保障和经济保障做得不够，国家社会对司法机关的权威、必要的物质、环境的支撑不够。所以这次司法改革有一个重要的特征就是人财物的统一管理。第二，确保司法人员成为执法办案的主体，谁裁判谁负责，因为司法有一个非常重要的规律，它要寻找事实，这就必须要通过司法人员，除了运用司法人员的专业知识外，还要求司法人员必须是亲自听取双方当事人的意见，以及审查相关的事实程序，这样才能得出更接近客观事实的、最公正的判决。我们原来的问题是，一线的司法官员的权威性太低，许多一线司法人员都没有决定权，案件的司法行政化问题比较突出，层层审批，所以这次司法改革必须要回归司法人员成为责任主体，同时建立一套司法权运行中有效的监督资源和监督机制。第三，要解决检察官具有司法特点、符合司法特殊规律的司法培养机制。检察官的培育机制，必须是精英化的培养机制，检察官必须是具有高素质的精英人士，作为检察官就得终身办案，因此它必须走单独的序列，而不能走行政序列。它必须摆脱行政的上下级序列，走专业序列，每个检察官只要公正专业办案，就有一个很好的职业预期，这才是符合检察官成长规律的制度，才能保证公正执法。因为对于检察官来说，他没有行政上级，他的上帝就是法律。我认为，这是司法改革在树立司法权威上应有的三方面的核心内容，这是一套很好的顶层设计，以确保公正的司法建设、司法官的培养。

记者：国家治理能力的现代化必定包含着司法能力的现代化。您认为如何才能解决影响司法能力提升的深层次问题，实现司法能力的真正提升？

陈旭：司法的现代化首先是制度的现代化，其次是司法观念和能力的现代化。这包括几个重要内容：第一，司法必须公开透明。这是保证司法公正的铁律，是不能违反的。因此，司法必须增强它的透明度，包括充分说理，文书公开，过程、决定公开等。这样才能抑制司法可能产生的不公正和腐败。第二，司法的现代化还需要程序公正，这是司法公正、法律面前人人平等的保障。胜诉败诉、判刑多少不仅必须根据罪行，而且所有的案件当事人都享有自我辩护、聘请律师、申诉上诉的权利，这些都是保障每个人的权利的。我们不能只看结果公正，因为结果公正是相对的，而程序公正是绝对的，程序公正是实体公正的保障，前面的过程不做或做不好，后面的质量就很难保证。一套好的司法程序，包括检察官、司法人员对程序的尊重，它是对权利的保证，是非常重要的观点，如果不重视这个问题的话，司法就谈不上现代化。第三，司法人员必须具备高素质的职业道德。司法人员相对普通人员来说，更应当具备更高的道德要求，如果司法人员自身就存在不公不廉的行为，那么，其司法公正就会产生怀疑。因此，司法人员必须把职业道德、职业操守、职业行为看得更重，要更加注重自己的行为规范，不仅要保证案件的最后正确，也要保证在审理过程中不能出现一丁点的违规行为。比如司法人员不能同当事人和诉讼人有关系，不能同涉案单位有关系，不能随便参加公众活动，不能在办案中表示出对某一方的倾斜等，这些都是司法现代化的重要内容。所以司法改革中，除了把优秀的检察官放到司法人员队伍中，还需要提出符合司法人员的道德观念的要求等。■