日本证券的金融纠纷处理制度与启发

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一、日本金融纠纷非诉讼解决制度的新发展

20世纪60年代后，随着日本经济的快速发展，日本国民在金融理财方面开始从注重储蓄转向关注投资。伴随而来的问题之一是金融纠纷不断增加，而纠纷是否能够获得有效解决直接影响着金融消费者对金融市场的信心。传统的金融纠纷解决方式主要是民事诉讼，但严格的程序、漫长的审理周期、高额的律师费用、金融消费者举证困难、法官金融知识不足等问题影响了纠纷的有效处理。因而，日本决定在金融领域进一步推进金融纠纷非诉讼处理机制的建设，并借助20世纪90年代末开始的司法改革运动展开了这项工作。2000年日本金融审议会提交了《支撑21世纪的金融新框架报告书》，指出金融领域的纠纷解决应注重迅速性和便利性，纠纷解决结果应被双方当事人理解和接纳。建立金融纠纷非诉讼解决制度既有利于纠纷双方在合意基础上化解矛盾，也有利于金融消费者对金融业经营者给予积极评价。在该报告书中，金融审议会呼吁建立金融纠纷联络调整协议会，具体研究金融纠纷非诉讼解决机制的完善问题。2000年9月，由消费者行政机构、消费者团体、金融业机构、金融行业协会、律师协会、金融厅等多方人员组成的金融纠纷联络调整协议会正式成立，对金融纠纷非诉讼解决制度的发展进行广泛研究。

为规范各金融纠纷非诉讼解决机构的程序，金融纠纷联络调整协议会于2004年4月制定了纠纷解决指针供各机构参考。该指针主要由纠纷解决机构职责、投诉处理规则、纠纷解决规则等构成，该指针对于当时各金融行业组织完善纠纷处理程序、提高纠纷解决效果起到了重要作用。同年12月，日本出台了《诉讼外纠纷处理程序法》（ADR法）。该法规定了诉讼外纠纷解决制度的基本理念、国家的职责和任务以及具体的制度标准等。该法的出台预示着日本必须通过修改金融法律建立全国统一标准的金融纠纷解决制度。对此，金融纠纷联络调整协议会经过调研，于2008年12月向金融厅提交了金融纠纷非诉讼解决制度报告书，金融厅根据该报告书起草了法律修正案提交国会。2009年3月，日本通过修改《金融商品交易法》、《银行法》等16部金融法律，在金融领域建立了“指定纠纷解决机构”制度，至此，日本的金融纠纷处理机制获得了前所未有的新发展。根据法律规定，解决金融纠纷的行业组织应向金融厅申请成为“指定纠纷解决机构”。一旦被指定为纠纷解决机构，其必须依据法律确立的标准建立纠纷解决程序，纠纷解决具有中断诉讼时效或中止诉讼的效果。截至2011年4月，共有8个金融纠纷解决组织被确定为“指定纠纷解决机构”，分别是证券及金融商品斡旋咨询中心、全国银行协会、信托协会、日本贷款业协会、生命保险协会、日本损害保险协会、保险投诉所、日本小额短期保险协会等。金融厅作为金融监管部门对金融行业协会的纠纷解决制度的运行进行监督指导，对此，专门出台了金融厅诉讼外纠纷解决制度（ADR）监督指针，该指针对技术及财力基础、纠纷解决人员的选任和排除、程序的进行标准、费用负担、各机构的合作、业务宣传、纠纷解决机构职员的构成及监督等诸多问题提出了监督标准。

二、证券及金融商品斡旋咨询中心的纠纷解决制度

非营利法人证券及金融商品斡旋咨询中心（FINMAC）成立于2009年8月，总部位于东京并于全国各地设立了50个事务所，2011年2月15日被金融厅确定为“指定纠纷解决机构”。该中心业务范围主要包括处理证券纠纷和投诉；金融投资的纠纷和投诉；金融期货交易的纠纷和投诉等。该中心自成立后在金融纠纷处理方面显示出重要作用，2010年4月至2011年3月，处理金融投诉1190件，调解纠纷309件，处理金融咨询7017件。2011年3-6月份处理投诉322件，调解纠纷104件。以下，将主要介绍证券及金融商品斡旋咨询中心纠纷处理制度的一些特点。

（一）处理投诉和纠纷的斡旋分别适用不同程序。

证券及金融商品斡旋咨询中心的《投诉处理支援与斡旋业务规程》规定了投诉处理程序和纠纷斡旋程序。具体负责投诉的是该中心的职员，而负责纠纷斡旋的则是聘任的具有金融知识的律师。由于这两种程序在诸多方面存在差异，因此，发生纠纷的金融消费者必须明确表明利用何种程序化解纠纷。负责投诉的人员尽管可以要求金融业经营者就纠纷进行说明，有权令其提出相关资料或文件，但并不能直接作成调解方案，主要是敦促金融机构诚实应对投诉，自主与投诉人和解。而斡旋程序中的斡旋委员积极行使调解权，可根据需要直接制作调解方案。投诉应在2个月内获得解决，对未获解决的投诉应告知当事人可选择斡旋程序解决争议，斡旋程序则应在4个月内结束。

（二）由精通金融知识的律师负责纠纷的斡旋程序。

纠纷的斡旋程序是指对于发生的纠纷，由斡旋委员在调查事实基础上从中进行调解，促使当事人之间达成和解协议。斡旋委员必须具有5年以上律师实务经验且精通金融知识，其人选由该中心的运营审议委员会讨论后确定，经理事会同意后由理事长任命。斡旋委员的任期为一年，期满可继续聘任。截至2011年4月，该中心聘任了36名律师担任斡旋委员，其中本部13名，各地事务所共23名。处理具体纠纷时，由该中心从斡旋委员名单中选任1人进行斡旋，斡旋委员不得与纠纷以及当事人有任何可能影响公平调解的利害关系。该中心认为其应当回避或第三人提出回避申请，则由三名斡旋委员进行审查，以少数服从多数决定应否回避。斡旋委员独立行使调解权，该中心的任何人均不得干涉其调解事务，若该中心的实质性支配者有此行为的，斡旋委员可向该中心事务局报告，事务局必须采取排除措施。对于纠纷调解人员，《金融商品交易法》规定可以从具备5年以上职业经历的律师、10年以上业务经历的金融专家、5年以上业务经历的消费生活咨询员中选任，而证券及金融商品斡旋咨询中心则使用从律师中选任这一方法，且规定其必须具备良好的金融知识。这足以说明该中心在理念上既注重实体上的公平也关注程序正义。从该中心的任何职员不能担任纠纷调解员这一制度设计来看，该中心力图通过建立中立性、公正性的纠纷解决组织，提高金融消费者选择非诉讼解决机制的积极性。2004年，日本内阁府国民生活局进行了消费者纠纷ADR制度调查，90%的人认为纠纷处理组织保持中立性很重要，[7]正因为如此，构筑一个具有严格中立性的纠纷解决组织一直是该中心努力的方向。

（三）纠纷的斡旋程序体现便利性、灵活性、效率性和经济性。

为了体现程序的便利性，允许纠纷当事人以信函形式提交斡旋申请书、答辩书以及有关证据材料。证券及金融商品斡旋咨询中心配有固定格式的申请书、答辩书、撤回申请书、回避申请书等，当事人可以从网上下载填写。为了便于当事人参与纠纷程序，斡旋委员可选择适当的场所进行调解，比如在各地的事务所或者离当事人最近的都道府县机关进行调解。对当事人进行某项参与程序的通知时，可以利用电话或口头方式通知，避免了书面邮寄送达带来的迟延问题。为了体现程序的灵活性，业务规程上并未规定必须实行对席式审理，也未规定须严格遵守的调解前证据调查搜集程序。而是要求斡旋委员根据需要可以随时命令一方当事人提交与纠纷有关的证据（比如契约书、账册、物品等）或对必要事项进行口头说明，也可于必要时令一方或双方当事人到指定的场所陈述意见，了解各方的主张。斡旋委员在充分了解纠纷事实基础上进行调解，努力促成当事人和解。提高纠纷解决效率是斡旋程序的一个重要特点，根据业务规程的规定，斡旋委员应努力在4个月内调解完纠纷。遇以下情形必须以书面形式通知当事人终止斡旋程序以防止久调不决：1、一方当事人明显没有和解的意思；2、很难直接达成和解且如果继续斡旋即使最终调解成功，当事人获得利益也将得不偿失；3、一方当事人连续2次或共有3次不出席调解程序；4、经审理发现纠纷事实不适合调解。为了在了解事实基础上快速达成和解，业务规程规定未经斡旋委员的许可。当事人不得由他人任何事项，且斡旋委员有权随时撤销许可。另外，在利用前述的投诉程序未能解决纠纷而案件进入斡旋程序后，还要求投诉处理人员及时将投诉中掌握的各种纠纷信息移交于斡旋委员，以缩短了解纠纷事实的时间。降低纠纷解决成本是金融消费者追求的目标之一，金融厅要求纠纷解决机构即使向当事人收取程序费用也不能超过必要限度，不能给当事人造成经济负担。对此，证券及金融商品斡旋咨询中心规定了非常低廉的程序费用标准，根据纠纷金额的大小，斡旋申请者所缴纳的程序费用在人民币170—4170元之间，这大大低于民事诉讼费用。特别是由于斡旋程序不像诉讼进行激烈的程序对抗，因此可不必聘请律师。因为，斡旋程序更加注重双方合意化解争议，很多纠纷并不是严格依据法律规定和判例解决。即使聘请人也可以聘请亲属而不是像诉讼那样必须聘请律师，故有助于节省人费用。此外，有关调解场所可以选择离当事人最近的适当地点（如当地政府机关）的规定也有利于节省当事人的程序费用。

（四）纠纷斡旋程序对金融机构附加相应的义务。

为有效保护金融消费者权益，业务规程对金融机构附加相应的义务。不履行有关义务的，可将其机构名称、商号以及不履行义务的事实向社会公布并令其改正，同时向金融监管机构报告。首先，对金融机构附加了金融消费者申请斡旋后不得拒绝利用斡旋程序解决纠纷的义务，因此，其有义务及时提出答辩书，如果确有理由拒绝的，应提交拒绝书以供该中心进行审查。其次，规定了金融机构履行提交有关证据资料的义务。斡旋委员可根据需要随时令当事人提交书面证据、说明材料及其他物品等，金融机构对此不得拒绝提出。金融纠纷很多证据掌握于金融机构手中，及时获取这些证据资料有助于了解纠纷事实以实现调解的公平性。因此，对金融机构附加一定的提交证据义务是必要的。另外，金融机构有义务接受斡旋委员根据公平原则作出的调解方案，如果拒绝接受必须提出拒绝理由书。而对于在当事人之间难以达成和解情形下由斡旋委员直接作出的“特别调解方案”，金融机构必须接受，不得拒绝，仅有金融消费者可拒绝接受特别调解方案。证券及金融商品斡旋咨询中心有权监督金融业经营者是否履行和解协议，对不履行义务者将向社会公告。为了保障证券及金融商品斡旋咨询中心具有足够的财力基础，还对金融机构附加了必须每年依据规定的标准缴纳“程序负担金”义务，拒绝缴纳的，可以解除或不再与其签订“程序实施基本契约”，这预示着该金融机构将不能利用该中心的制度解决纠纷。

（五）注重与其他机构的交流协作并及时公布纠纷解决信息。

依据《金融商品商品交易法》、《金融厅诉讼外纠纷解决制度（ADR）监督指针》的规定，日本证券及金融商品斡旋咨询中心积极与其他金融行业纠纷解决机构、国民生活中心、金融厅、律师协会、日本法律援助中心、各地的消费生活咨询中心等部门进行合作与信息交流，共同召开各种形式研讨会以及共同对纠纷处理人员进行培训以提高纠纷处理能力。在调解纠纷时，根据纠纷性质认为更适合由其他机构处理的，在经过当事人同意后可将纠纷移交其他机构，对此，各机构必须保证构建具有实效性的移交机制。日本证券及金融商品斡旋咨询中心定期向金融厅提交纠纷解决报告，以便金融厅能及时掌握金融市场纠纷状态。日本证券及金融商品斡旋咨询中心和金融厅对于经常被投诉和发生纠纷的金融机构可以进行告知，劝其采取必要措施防止或减少纠纷的发生。

三、对我国金融行业协会建立和完善纠纷解决制度的几点启示

我国近些年来金融纠纷数量呈增加趋势，纠纷的非诉讼解决方法开始受到关注。笔者认为，在纠纷解决制度构建上，日本证券及金融商品斡旋咨询中心纠纷解决机制对我国具有很大的启示意义，具体表现在以下几个方面：

(一）应进一步强化各类金融行业协会的纠纷解决功能。

随着金融类纠纷的不断增加，我国银行业协会、保险业协会、证券业协会等金融行业组织近些年开始关注处理纠纷的调解方法，中国银行业协会还于2010年出台了《关于建立金融纠纷调解机制的指导意见（试行)》。但总的来看，我国一些金融行业协会尚未从根本上认识到解决金融纠纷的重要性,纠纷解决制度的建立和完善工作力度不足，社会对金融行业协会纠纷解决功能缺乏认知度。对此，应从根本上注重金融行业协会的纠纷解决作用，进一步完善相关纠纷解决制度，最大限度发挥其纠纷解决功能。同时，还应通过各种有效途径宣传金融行业协会的纠纷解决机制，让金融消费者充分认识到通过非诉讼方法解决纠纷的益处。

（二）应建立一元化的金融纠纷解决制度推进机构。

我国在金融纠纷处理机制的制度构建方面尚缺乏像日本那样的全国一元化推进机构，致使金融纠纷非诉讼解决机制的建立事业步伐迟缓，缺少统一规划，更缺乏统一的程序规则。我国有必要借鉴日本的成功经验，建立横跨银行业、保险业、证券业、信托业等的全国性的金融纠纷解决制度研究机构，探讨如何通过修改有关金融法律建立全国统一的最低程序标准，使我国金融纠纷非诉讼解决制度得到有效发展。统一的制度推进机构和统一的最低程序标准有助于避免制度设计上的混乱，增强金融消费者的信任感。

（三）应建立由金融和法律专家组成的中立性纠纷解决组织。

日本证券及金融商品斡旋咨询中心的调解人员主要由精通金融法律的律师担任，以确保纠纷解决组织的中立性和公平性。我国各类金融行业协会在构建金融纠纷解决制度时，有必要借鉴日本经验规定纠纷解决组织由金融专家和律师组成，以保障金融纠纷当事人对纠纷解决组织的信赖感。金融专家具有良好的金融业务经验，能够在调解和斡旋中准确把握纠纷解决结果是否符合纠纷实际状况；而作为法律专家的律师更加熟悉纠纷解决程序以及法律解释问题，这对保障当事人的程序利益和结果的公平性至关重要。对于聘任的金融专家和律师来说，其必须具有较长的职业经历、具备高级职称、品德良好等。金融协会应制作纠纷解决专家名册，并记载其擅长的业务领域。在选任具体个案的纠纷调解员时，既可由金融行业协会选任，也可由当事人协商选择，但无论哪种方式均应建立回避制度。总之，金融协会纠纷解决功能的发挥，最为重要的是是否能够保证有一个由金融和法律专家组成的中立性调解组织，这是影响金融消费者是否选择金融纠纷非诉讼解决机制的重要因素。

（四）应注重纠纷解决程序的便利性和灵活性。

日本证券及金融商品斡旋咨询中心的纠纷解决制度表明纠纷处理程序必须具有便利性和灵活性，若程序过于僵化势必抑制金融消费者选择这一程序的欲望。因此，我国于今后完善金融纠纷处理程序时尽量避免程序设计的僵化和诉讼化倾向，充分体现非诉讼纠纷解决程序给当事人带来的便利性。基于此，在程序启动方面应尽量利用信函、计算机网络等方法提交纠纷解决申请和有关证据材料，赋予纠纷调解人员证据调查权，优先考虑纠纷的书面审理，调解方案以最便捷的方式送达于当事人。金融纠纷的非诉讼解决程序若能够做到便利性和灵活性，将会增强这一制度的生命力，能够将更多的纠纷引入非诉讼途径获得解决。

（五）应在适当限度内对金融机构附加一定的程序义务。

日本证券及金融商品斡旋咨询中心的纠纷解决制度要求金融机构必须履行一定的程序义务以及接受“特别调解方案”的义务，以体现对金融消费者权益的实质性保护。我国金融行业协会的纠纷解决制度亦应借鉴这一做法，在制度设计上要求金融机构不得拒绝利用金融行业协会的调解程序解决纠纷、不得拒绝纠纷调解员有关提交相关证据资料的义务，对于简单的纠纷或争议额较小的纠纷，金融机构不得对调解协议反悔等。由于金融商品在内容上的特殊性，金融消费者与金融机构相比往往在各类信息的掌握方面处于弱势地位，那么，在纠纷解决制度中对金融机构附加相应的义务不但有利于纠纷的快速解决，还能从实质上保护金融消费者的合法利益，达到对实体正义的追求。

（六）应建立金融纠纷信息公示制度。

日本证券及金融商品斡旋咨询中心定时向社会公布金融纠纷处理情况，以利于金融消费者及时了解金融纠纷的类型和发生原因，防止同样问题再次发生。我国各金融行业协会亦有必要在分析纠纷类型、发生原因、防范手段等基础上公布金融纠纷信息，让金融消费者及时了解金融商品交易中存在的一些问题，避免或减少同样纠纷的再次发生，促进金融市场和谐发展。在信息媒体高度发达的今天，向社会公布金融纠纷信息并非难事，只要积极推进这项工作，一定能够会起到提高风险防范意识、减少纠纷数量的作用。另外，各金融业监管机构亦有必要通过了解纠纷信息，对纠纷较多的金融机构提出整改要求，敦促其提高经营水准，更好保护金融消费者利益。