项目导向型档案行政管理模式初探
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笔者长期从事档案工作的实践与研究，深感档案行政管理有必要由目前按部就班的日常运营式管理模式向项目导向型管理模式转变。
所谓项目导向型档案行政管理模式，是一种以项目和项目管理为主导、以日常运营和职能管理为辅助的管理模式，它是档案行政管理领域适应形势发展，针对当前日常运营式管理弊端进行改革创新的新探索。其实质是将每个档案行政管理对象的独特需求看做项目，由档案行政管理部门组织项目团队来完成该项目；主要特征是在日常行政管理与项目管理的任务出现冲突时，将项目管理优先于日常行政管理。在这种模式中，档案行政管理部门以满足“社会需求”为核心，将项目作为主导活动、项目管理作为主导管理方式，有针对性地增强机关适应外部环境变化的多种能力，以谋求绩效的提高和社会的认可和满意。这里的项目包括了所有一次性、独特性和不确定性的活动。
（一）项目导向型档案行政管理模式能够增强项目管理能力，因而可以更好地开展项目管理工作。当今时代，无论是一个国家、地区，还是某个领域、行业，发展都是通过创新项目来实现的。所谓发展，就是变革，就是超越，就是与以往不同，这种变革与超越就构成了一个个项目。近年来，档案工作最突出的变化就是重复性的任务逐渐减少，而复杂的、具有较强不确定性的独特性任务（即项目）不断增加，因此需要树立以项目为导向的档案工作发展新理念。岳阳市在开展民生档案建设过程中，就采取了以项目为导向的工作模式，将全市民生档案工作作为一个总项目，将各涉民单位的不同种类的民生档案建设作为各个子项目，既有针对性地建设各个子项目，又将全部民生档案作为一个整体来进行资源整合和开发利用，取得了良好效果，也形成了一些成功经验。实践证明，在档案工作任务中项目不断增多的情况下，项目导向型档案行政管理模式因为能够增强项目管理能力，从而可以更好地组织人员去开展自主创新等项目活动，也可以更好地应对和处置各种突发事件，更好地去为基层、企业和社会公众服务，因为他们的需求都可以作为一个个独立的项目。
（二）项目导向型档案行政管理模式能够增强整体解决问题能力和对社会需求的回应能力，因而可以满足服务型机关建设的需要。服务型机关的根本要求就是服务，而档案行政管理部门要更好地为社会提供服务，必须提高服务能力。
首先是提高组织协调能力和整体解决问题的能力。传统体制的档案行政管理被分解成行政执法、业务监督指导、档案教育、档案宣传、档案科研管理等多项工作，并设置不同内设机构分工负责。在实际操作中，某些地方在某种程度上出现了各内设机构分工过细、各自为政、本位主义、推卸责任、僵化低效等问题，造成组织协调能力和整体解决问题能力弱化。比如，有的地方由于教育培训与业务督导工作分离，而且沟通不够，各讲一套，使被指导对象无所适从；有的地方由于业务督导与行政执法分离，使业务督导机构发现问题需要执法机构行使执法职权时二者配合不协调等等，致使档案行政管理效果较差，社会满意度较低。而项目导向型档案行政管理模式以无缝隙政府理论为指导，打破内设各机构之间的壁垒，通过组建团队，以整体而非各自为政的方式提供服务、处理问题，能够提供针对性较强的整体性解决方案，而且项目团队之间又通过统一的指挥机构进行调度、协调，这样，档案行政管理部门内设各机构之间过去的壁垒变成了相互补位的网络体系，组织协调能力与整体解决问题的能力明显增强。
其次是提高对社会需求的回应能力。服务型机关建设要求机关及其工作人员对社会和公民的需求进行主动、快速、准确、优质的回复和反应，而非在出现问题后被动地应对。这就要求档案行政管理部门拥有畅通的社会需求信息和意见建议的收集获取渠道，并在信息处理方面更加及时、有效。项目导向型档案行政管理模式通过配置信息采集与处理的机构、人员和平台，强化信息获取、认知与处理能力，可以更好地针对社会需求开展服务，因此可以有效提高对社会公共需求的回应能力。
（三）项目导向型档案行政管理模式能够增强考评、监督能力，因而可以更好地实施绩效管理。当前，档案行政管理工作考评、监督机制不健全，某种程度上属于自我评价模式，自己考核自己、自己监督自己。比如档案工作目标管理和上等达标等工作，组织、指导、技术咨询与检查验收均由同一机构负责，档案行政执法从执法检查、立案到查处结案也由同一机构完成，最终结果都只有相关机构和人员自己知道。加上上级考核监督往往由于时间短，情况不明而流于形式，这样就产生了一些问题：一是创新动力不足，从而在遇到新领域、新问题时，应变能力不强；二是日常工作的动力不足，致使很多问题无法解决，甚至造成档案部门职能被相关部门挤压或者剥夺的现象；三是档案行政管理出现失误时也因为监督不到位，而难以得到及时、有效地纠正。
项目导向型档案行政管理模式强调过程控制与结果导向并重的绩效管理，通过引入独立的绩效评价机制，改变各内设机构自我评价模式，项目团队的任务完成情况由独立的监督机构负责监督与考评，实现了项目管理、执行与监督、评价职能相分离，促使各项目团队主动改进工作，增强回应性，提升绩效状况，对于提升档案行政管理水平具有很好的驱动作用。
二、项目导向型档案行政管理模式创建阶段的主要任务
从以上分析可知，创建项目导向型档案行政管理模式，需要对档案行政管理部门的运行体系和方式进行重建和规范，具体来说，要完成四大任务。
（一）规范项目导向型档案行政管理工作流程。按照流程再造理论的要求和项目导向型档案行政管理工作的实际需要，重建档案行政管理工作流程，是项目导向型档案行政管理模式能否取得成功的重要保证。工作流程是工作程序的组合，而工作程序是被固化的工作步骤、工作内容。项目导向型档案行政管理工作流程共有八个基本环节，可以依顺序排列的有七个：社会需求信息采集、信息处置与项目建立、组建团队与任务派遣、项目执行、执行情况反馈、核查与结案、考核与评价，而监督则贯穿于整个流程的全过程。这八个基本环节相互衔接，环环相扣，形成了一个完整的闭合回路。
流程中的每个环节都必须对应着相应的机构、团队和工作岗位，因此组建相关的机构和团队，设置相关的岗位，并对每个机构、团队、岗位的工作职责、工作程序、工作标准等进行详细规定，才能保证整个流程的可控性和可操作性。
（二）建立综合性指挥监督机构。项目导向型档案行政管理模式要求档案行政管理部门转变为能够更好地组织政府资源提供项目服务的项目导向型组织，为此需要对内部机构的设置进行调整。初创阶段，因无法对整个机关内设机构进行大幅度调整，较可行的办法是建立一个集信息采集、指挥、监督、考评职能于一身的综合性指挥监督机构，作为项目导向型档案行政管理的核心机构，并设置相对独立的工作岗位负责不同的操作程序，以更好地适应新流程。机构职责可以包括五个方面：
1、信息采集。对档案行政管理需要解决的问题、各种意见与建议进行广泛采集，以畅通社会关注和监督档案行政管理工作的渠道。信息采集有四个来源渠道，一是聘请相关人员组建的档案执法联络员队伍提供的信息，二是本局的决策层、各内设机构和执法监督员在决策、管理与执法监督过程中了解和形成的信息，三是社会公众提出的意见建议与举报、投诉信息，四是上级机关制发的政策法规文件以及执法监督中了解和形成的信息等。
2、立项。对采集来的信息进行快速、准确地处理，按照事情的轻重缓急研究并确定工作任务（项目）。
3、任务派遣。指挥调度其他内设机构和根据需要组建的各项目团队及时处理已确定的任务（项目）。先根据项目的影响范围和紧急程度对项目进行分类或划分等级，再根据不同的类别、等级相应地安排项目的先后顺序，统筹协调各内设机构、项目团队间的行动，从而提高管理效率。
4、核查结案。根据执行团队反馈的项目处理信息，对项目完成情况进行核实检查，对确认已经完成的项目进行结案，未完成的项目发回重做或补充。
5、监督与考核评价。对档案行政管理项目的任务执行情况实施全过程、实时地监控，并对各项目团队和各内设机构的工作进行考核、评价。为保证监督工作公正、准确，既要有一套科学的监督办法与制度，更需要有一个公开、透明的环境，因此有必要在一个公开而固定的系统平台上进行，以便在监督别人的同时，也接受社会的监督。考评方面，要在对各内设机构、各项目团队基本职能进行分析的基础上，建立和完善绩效指标体系，通过问卷、访谈、现场查看、总结交流等方法，实现对责任主体、工作过程和工作绩效等多方面的评价。
（三）组建项目执行团队。项目团队是档案行政管理任务（项目）的执行者，它从指挥机构接受任务派遣，负责任务处理，并将项目执行情况向指挥机构反馈汇报。根据需要，可从行政执法、业务督导、教育培训、档案宣传、科研管理等内设机构抽调人员组成执行任务的项目团队，以实现专门团队、专门人员在专门时间内，采用专门措施开展专门的业务活动，达到特定的效果的目的。
参加项目团队的人员必须具有公共服务意识，具备调查研究能力、依法行政能力、执行能力、团队合作能力、沟通能力、快速反应能力、必要的专业知识和基层工作经验，团队负责人还必须具有团队建设能力、分析决策能力、推动变革的能力等。
项目团队要处理好与档案行政管理部门各内设机构的关系。虽然项目导向型组织是以项目为导向，但是这种组织中同样存在着日常运营活动，甚至有很多项目导向型组织的日常运营活动在总量上超过项目活动。所以项目导向型组织为了兼顾项目活动和日常运营活动，就必须既有日常运营的永久性职能部门，又有项目活动的临时性项目团队。两者的有机结合就构成了项目导向型组织独有的二元化组织结构。作为档案行政管理部门来说，项目导向型管理模式属于新的探索，因此更要注意处理好二者的关系，解决好二者之间在人员调配中的冲突问题、人员岗位的长期性与临时性之间的冲突问题以及人员在工作中的多头领导问题等。
（四）构建项目导向型档案行政管理信息平台。这是体系运行的基础环境，也是项目导向型档案行政管理区别于传统档案行政管理的重要特征之一。项目导向型档案行政管理各个环节的流程控制都要在此平台上实施，以提高各环节的工作效率，特别是信息的快速、准确处理和监督、考评的公开、透明是离不开信息平台支持的。要运用系统集成的方法，综合应用各种信息技术，构建档案行政管理信息平台的网络基础设施系统、数据库系统和应用系统。
（作者单位：，湖南理工学院 岳阳市档案局）