浅谈文物管理权的归属问题

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[摘要]当前,文物管理权的归属问题已成为摆在文博工作者面前不可回避的问题。地方政府在文物管理问题上实行“所有权与经营权分离”的管理体制,该体制存在着一定的局限性。文物体制改革必须另寻出路,文物管理权应归文物行政主管部门所有。只有坚持文物管理权不动摇,才能使我国文物最大限度地保持原状,从而代代相传、永放异彩。

[关键词]文物管理权;归属问题;体制改革

[中图分类号]K854.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115(2010)14-0091-02

一、明确文物管理权的归属问题刻不容缓

文物所有权制度是《文物保护法》的内核,是文物工作最根本的问题,依法保护文物所有权是文物工作的基本原则。正确理解我国文物所有权制度,对于提高广大文物工作者运用法律武器同违反文物保护法律法规的行为作斗争的自觉性具有重要的指导作用,对于解决新时期文物工作中出现的新情况、新问题具有重大的现实意义。

我国是一个文物资源异常丰富的文明古国,因此,国家保护名胜古迹、珍贵文物和历史文化遗产的国策,已明载于《宪法》第二十二条第二款。就法律而言,保护文物实际上就是保护文物的所有权,而文物的所有权归属不同,它的保护管理形式也就不尽相同。文物管理是指国家通过法律、行政、经济、教育和科学技术等手段,协调、处理和文物保护与国家各部门、各社会团体以及人民群众的关系,并通过全面规划、综合治理,制止和防止人为与自然力对文物的破坏和损害,达到保护文物的目的。

在我国,文物与遗址已成为最具吸引力的旅游资源。为了发展旅游经济,一些地方政府挪用我国在国有企业改革中实行的“所有权与经营权分离”的原则,将文物资产转让给各种新近组建的旅游公司经营,为了追求高额利润,不顾文博单位的公益性质、文物景点的特点和容量,不顾文物的本体及其环境氛围,在文物景点内开展营运建设、商业建设和娱乐建设,进行过度开发和不当开发。这种文物“所有权与经营权的分离”,与国际上(尤其是发达国家)发展文物旅游业的成熟经验背道而驰,已造成相当大的负面影响。文物管理权的归属问题已成为摆在我们面前亟需解决的问题,明确文物管理权的归属,对于文物的保护工作而言已经刻不容缓。

二、管理权限分裂,不利于文物保护

所有权与经营权分离混淆了文物资产与一般经济资产的不同性质。文物首先是文化资源,同时也具有一定的经济功能。因此,围绕文物所做的工作应是事业型管理(其中包括相当一部分与经济有关的文物产业活动),而不应像工厂、矿山那样纯粹地进行商业经营。因此,在文物系统中所有权与管理权应该统一(经营权包括在管理权中),而非其他。所谓“所有权与经营权分离”,实则是以经营权取代管理权,以经营来主导文物事业的发展,这是对文物事业性质的曲解与误导。

(一)以经营权取代管理权,强调经营权的分离

经营权从管理权分离使文物资产脱离文物管理部门和相关机构,最终使国有文物以经营权方式落入旅游公司手中。值得注意的是,这种经营权转让基本是地方政府行政干预的结果,并没有具有法律效力的契约文件。这样一来,国家主管文物事业的行政机构被架空,专门从事文物管理的机构(如博物馆等)则成为旅游公司的附庸。这些都直接有违于《文物保护法》第三条 “国家文化行政部门主管全国文物”的相关规定,也有违于《文物保护实施细则》第三条 “主管全国文物工作的国家文化行政管理部门,是指国家文物局。国家文物局对全国的文物保护工作依法实施管理、监督与指导”。

(二)文物管理是一项庞大的系统工程,既要宏观控制,又要微观保护,涉及内容极其丰富

我们常说的文物管理权仅局限于行政手段,目前所面临的归属权分裂、经营权转让也是针对行政管理而言。事实上,文物的管理还包括法律、法规的强制措施及经济手段、教育手段、技术手段等。有些文物保护单位划归宗教或旅游部门之后,虽然在行政权限方面发生了转移,但文物重点保护项目在经费上仍需文物部门给予支持。在文物保护中使用和推广现代科学技术、严格控制违背保护文物原状的新工艺和新材料的使用,交流国内外文物保护技术情报等,则必须由文物部门具体操作或审核批准。文物行政管理机构是代表各级人民政府主管本行政区域内的文物保护管理工作,其职责既要贯彻执行国家关于保护文物的方针、政策、法律法规,又要拟定文物保护管理计划并组织实施,同时还要拟定文物保护长远规划,组织和协调文物研究和文物教育事业,指导下一级文物行政管理机构的工作。旅游或宗教机构没有这种严格的职责范围,也根本没有实施这一系列管理和保护的能力,现在却硬性将文物的管理权分裂,大大削弱了文物管理的权威性,致使文物保护的相关计划、技术手段、宣传研究等无法贯彻执行,直接影响了具体的文物保护工作。

(三)文物保护和管理工作是一项政策性、专业性和责任性很强的工作

对文物保护和管理工作者来说,不仅要有崇高的社会责任感、使命感和职业道德,还要具备文物保护和管理的专门知识和法律政策修养。一般来说,掌握文物单位经营大权的旅游经营者尚不具备这样的管理素质。因此,出现这样或那样破坏文物的现象当属必然。文物管理与其他管理是截然不同的两个概念,文物工作者在对文物的保护、利用方面有科学依据,他们能够通过有效的手段使文物最大限度地保持原状。而旅游或宗教部门则缺乏文物保护的专业知识和法律知识,对文物进行管理,会出现文物及其环境风貌的相关问题。

《浙江省文物保护条例》第二十一条就明确指出:“属于国家所有的省、市、县级文物保护单位,确需改变其管理部门的,应当根据文物保护单位的级别,由当地文物行政管理部门征得上一级文物行政部门同意后,报原公布的人民政府批准,全国重点文物保护单位确需改变其管理部门的,按国家有关规定执行。”因此,随意变更文物保护单位管理部门是违背国家相关规定的。

我们应该看到,当前我国的文物管理部门普遍经济基础相对薄弱,许多具有重要价值的文物并不能带来相应的经济收入,真正能带来较好经济效益的文物只是少数。由国家文物局对全国文物进行统一管理,可以通过行政手段对各地的经济状况作适当统筹后实行再分配,在一定程度上缓解了部分文物保护单位的困境。旅游部门现在却要占有这仅有的少数文物的经营权,而置绝大多数文物保护于不顾,这样只会使文物部门陷入更糟的境地。当年陕西进行文物体制改革就在全国引起轩然大波,在九届人大二次会议上又有50名政协委员和41位代表要求制止把文博单位与旅游企业捆绑上市和禁止将国家文物古迹化为实物资产入股上市。这些都提醒我们,文物体制改革必须另寻出路,文物管理权应归文物行政主管部门所有。因此,我国政府应当高度重视地方政府在文物管理问题上实行所有权与经营权分离的影响。对于已实行所有权与经营权分离的单位,主管文物部门应当与经营者重新制订符合特许经营规则的商业性契约文件。

三、一切旅游活动都要服从国家有关文物保护的规定,在保证文物安全的前提下发展旅游经济

重大的文物利用项目要事先进行充分的科学论证,严格履行审批手续,不能无限制地搞所谓“充分利用”,更不能搞恶性开发,乱拆乱建,以牺牲文物为代价发展旅游。国务院早已提出:“对于涉及有文物的旅游开放点,要相互协商,共同制定规划,合理解决旅游收入中文物部门的分成比例问题,使保护文物和发展旅游事业很好地结合起来,互相促进,共同发展。”这种形式较大地发挥了文物部门对旅游开发的制约和监督功能,既可以有效地避免因旅游负载过重、环境污染等对文物造成的损害,又维护了文物部门的应得权益,使旅游收入的大部分用于文物保护。我们应当加强对现行文物所有权制度的研究,建立、健全民间文物登记制度、文物经济价值评估机制、文物鉴定制度,形成一套体系严密完整、结构合理严谨、内部协调统一、符合文物保护工作实际,并且具有科学性、实用性的文物所有权制度的法律体系。

综上所述,国家的一切文物由文物行政主管部门进行管理最为合理,也就是说由国家文物局和地方各级文物行政管理部门行使对文物的管理权。我们在利用文物的同时,应严格按照《文物保护法》的有关规定,遵循国家统一的文物基本方针和原则,对文物进行合理、有效的保护。不可因一时利益驱动,而颠倒了文物管理与旅游发展的主次关系,以破坏文物为代价去换取旅游经济的短暂发展。

[注释]

谢辰生:《中国大百科全书•文物•博物馆》,中国大百科全书出版社1995年版,第1页。

林泉、王征:《浙江采取措施遏制文物与旅游捆绑上市》,《中国文物报》,1999年5月5日第1版。

《五十名政协委员在九届二次会议上联名发起提案要求制止把文博单位与旅游企业捆绑上市》,《中国文物报》,1999年3月21日第1版。

《国务院关于第一步加强文物工作的通知》,1987年11月24日。