乡村社会保障机制的完善建议

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农村社会保障体系是国家社会保障体系的重要组成部分，是指在农村这一特定区域范围内所施行的社会保障和福利事业。由于我国是建立在半殖民地半封建社会基础上，势必使城乡分割的“二元”社会经济形态在相当长的时间内长期存在，因此，以耕地作为基础生存保障的农民的社会保障几十年来未得到应有的重视。随着农村改革的深入和经济的发展，建立与完善农村社会保障制度，对加快我国社会保障制度建设，完善社会主义市场经济体制，促进农村经济可持续发展，具有十分重要的意义。

一、中国农村社会保障体系建立概况

民政部自 1987 年以来，以由点到面，逐步推开，基本上建立起范围不同，标准有别的农村基层社会保障体系框架，即在欠发达地区以扶贫、救灾救济、优抚安置为主；中等地区在上述工作的基础上，发展福利生产，安置有劳动能力的残疾人，举办福利事业，收养孤寡老人，开展群众性的互助储金活动，帮助有困难的人，达到互助、互保的目的；富裕地区在上述工作基础上，开展以社区为单位的农村社会养老保险和救灾合作保险。1992 年全国已经建立以敬老院、社会保障基金会以及群众优待和“五保”统筹为主干的农村基层社会保障网络的乡镇已达 1.45 万个，约占全国乡镇总数的 30%。全国还有 17.4 万个村民委员会建立了救灾扶贫互助储金会，人会农户近 5000 万户，储备资金达 16 亿元，政府投入的救灾扶贫周转资金近 17 亿元[1]。1992 年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，且在广大农村开展了社会养老保险的试点工作。自此，农村社会养老保险开始在全国推行。到 1997 年底，全国已有 30 个省（自治区、直辖市）的2000 多个县参与，投保的农民达 8200 多万人，投保金额达 120亿多元，已有 39.4 万农民领取养老金[2]。同时，在一些地区进行了合作救灾保险的试点工作。1999 年全国开展合作救灾保险的试点县也已达 102 个，救灾理赔支出约为 8700 万元[3]。在农村社会养老保障开始进入制度化建设阶段的同时，农村合作医疗制度也有了巩固与发展，参加合作医疗的面不断扩大，医疗条件有了较大改善。国家还实施了扶贫攻坚计划，每年国家用于扶贫的资金达 100 多亿元，全国农村贫困人口已由 1978 后的 2.5 亿下降到 2000 年的 4000 万，占世界贫困人口的比重由 1/4 下降为 1/20[4]。自 1995 年，农村最低生活保障制度有了初步建立。全国已有 997 个县市建立了农村最低生活保障制度，即根据各地自身条件确定保障标准，除按时发放救济粮款外，还对保障对象在税收、水电、上学、医疗等方面给予优惠。这一制度正在全国逐步推广。2007 年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2008 年全国所有涉农县（市、区、旗）就全部建立了农村低保制度，2009 年底农村低保对象达到 4759 万人，占农村人口的比重为 5.4%，与城市低保占 5.5%的比重相当。又如新农保制度，按照试点工作安排，2009 年试点覆盖面为全国 10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2010 年，新农保覆盖面将扩大到全国23%的县（市、区、旗），其中、四省藏区和新疆的南疆将率先实现全覆盖[5]。

这些计划的实施，保障了贫困人口的基本生活需要。但是，目前农村社会保障项目远远满足不了农村社会的需要，农村社会保障在制度的建设过程中还存在着诸多难以解决的困难。随着我国农村市场经济的逐步建立和日趋完善，其不合理性日渐暴露，越来越不适应农村市场经济体制的需要。

二、农村社会保障存在的主要问题

㈠农村社会保障社会化程度低、保障功能差 我国农村社会保障体系很不健全，保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和农村社会养老保险及合作医疗保险。保障的对象所占的比例很小，农村大多数人还无法享受社会保障。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言都是很低的。农村社会保障水平也十分低下，如全国有“五保户”260 多万人，大部分人享受的生活费较低，有一些人甚至处在贫困线上。从国家和社区提供的养老金状况来看，社会养老供给也很低。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。

㈡农村人口老龄化与土地保障职能弱化并存 目前中国已经进入了老龄社会，老龄化水平已经突破 12%，其中农村 60 岁以上的老龄人口更是占到农村人口总数的 13%以上。户籍制度改革，大量农村青壮年劳力向城市转移，这些新情况就导致农村老龄化进程的不断加快。预计到 2040 年，65 岁及以上老年人口占总人口的比例将超过 20%。这就进一步增大了农村社会保障制度建立完善的难度。同时，城市化造成了对农村大量耕地的侵占，土地给农民带来的收益在也在减少。这样，新的矛盾又产生了，一方面，是需要农村社会保障制度支持的人群数量在不断上升，而另一方面，农村原有的保障方式的作用又在不断弱化[6]。

㈢家庭保障功能正在减弱 中国农村的老人赡养长期以来实行以家庭为基本单位的子女负担方式，家庭保障机制以代际之间的互惠为伦理基础，通过家庭成员之间长期共同生活形成的情感来完成，具有鲜明的自觉性。在农村中，通过养育下一代，使自己年老时能得到赡养，同样，赡养自己的父母，实际上是为自己年老得到下一代的照料奠定道德基础。但随着社会结构的变化和新的生活方式的深入，这种道德基础显得十分脆弱和没有保障。同时，农村家庭结构在我国计划生育政策的影响下，结构不断简化，规模也不断缩小，虽然遏制了农村人口的过快增长，缓解了人口压力，使得传统的互助共济的兄弟姐妹关系网络不复存在，增加了家庭中年轻子女的负担系数，农村家庭承受风险的能力削弱。而农村老龄化的到来更使家庭保障异常脆弱。

三、中国农村社会保障体系建设滞后的原因

㈠中国农村市场经济体制建设尚未完成 在计划经济体制下，由于我国生产力水平低，经济基础薄弱，国家只能拿出微薄的资金投入农村社会保障，在行政干预下，这些有限资金的利用率极低，经常被挪作他用。西方发达国家完善的社会保障体系发展史表明，现代市场经济体制是建立社会保障体系的制度基础，它坚持以市场机制来配置和优化生产要素，通过价格信息来反映商品的稀缺，克服了行政干预的弊端，有效的提高了资源的利用率。我国农村虽然在改革开放之后，社会和经济状况有所提高，但是城乡差别依然存在，贫富悬殊有拉大趋势，农村的弱势群体也在增多，一个重要原因就是农村市场经济体制尚未建立健全，使得有利于农村社会保障体系建设的各种资源无法有效传递到农村。

㈡“二元”经济结构制约了农村社会保障制度的发展 我国农村社会保障范围小、水平低，究其原因，主要是我国城乡“二元”经济结构的长期存在。我国较为发达的城市经济与欠发达的农村经济并存，现代工业传统农业并存，城乡差别很大，是典型的“二元”经济。由“二元”结构所决定，我国社会保障也呈现典型的“二元”结构，即城市职工的高水平社会保障与农村人口的低水平甚至是缺失的社会保障并存。

㈢农村社会保障法制建设滞后 农村社会保障体系建设还没有相对应的法律法规来保证。社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的，社会保险的这一强制性又必须通过国家立法才能得到保证。目前，社会保险在农村进展缓慢，举步维艰，其中很重要的一个原因就是社会保险立法滞后。

㈣农民的社会保障意识差 中国的农民长期以来受封建文化的影响，认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责，家庭保障在农民的心目中是非常神圣的。所以，中国农民非常看重自己的家庭，不惜一切代价去发展和壮大自己的家庭。“养儿防老”是农民最传统的养老思想，子女是中国农民家庭保障的要根本保证。这样的思想不但使中国的计划生育政策受阻而且制约了中国农村社会保障制度的发展。

四、完善中国农村社会保障体系的对策

㈠壮大农村经济 加快农村市场经济体制的建设，建立快速、有序、竞争的市场秩序，通过市场机制配置和优化生产要素，这是一种通过发展农村经济、增加农村社会保障资金以解决贫困农民的思路，它也是激活农村社会保障存量资金和提高其增量资金的有效渠道。发展乡镇企业，主要是劳动密集型的企业。国家要从技术、资金上为乡镇企业的发展提供帮助，同时防止现代工业部门与此生产结构雷同，以与乡镇企业争夺资源和产品市场。把集中在城市地区的公共服务和舒适的环境逐步向农村扩散。在农村创建更多的学校和医院，给与农民更多教育和就业机会。

㈡加强农村社会保障资金管理 随着新农保制度试点的不断扩大，新农保个人账户基金规模将迅速增加，各地一定要管好这笔资金，坚决杜绝挤占挪用等现象。在完善社会保险基金预算管理制度的基础上，研究将新农合、新农保基金纳入社会保险基金预算编制范围，使其管理和运行更加规范。逐步推广农村社会保障资金的财政国库集中支付。

㈢积极推动信息化建设 加强社保、民政、公安、计生、扶贫等各部门系统的协调，逐步推动建设统一的社会保障数据库和公共服务平台，更好地为农村居民提供社会保障服务。最后，要切实做好中期农村社会保障发展改革的规划工作，在对近期农村社会保障制度建设进行总结评估的基础上，提出中期社会保障发展改革目标和任务[5]。

㈣加强农村社会保障法制建设 农民是社会的弱势群体，他们的社会保障利益要得到维护，就必须通过法律手段来实现。通过立法来保护农民的权益，使其能成为平等地享受社会保障利益的主体，打破户籍制度限制，改革农民工的使用制度，平等地对待农民，公平地给予农民社会保障利益。完善农村社会保障管理法规，实行强制管理和规范管理相结合，确保有章可循，不出现法规漏洞和管理漏洞。用法律手段强化农村社会保障意识，政府、各经济组织和个人都要依保障法规办事，自觉尊法守法，真正做到依法行政和依法办事。