中国政策执行研究

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城镇化和新农村建设是中国发展必须同时驱动的两艘巨轮。2005年底，新农村建设成为了一项基本国策，备受政界和学界的重视。本书的经验来自作者对皖南X区的新农村建设长达七年的跟踪观察，作者试图以政策执行的视角把握新农村建设是如何实现从国家的宏观政策具体化为地方的微观执行实践的，从而呈现出新农村建设鲜活的经验画面。

20世纪80年代之后，国内外学者开始关注中国公共政策执行的基本经验，相关冠以政策执行的研究文献大量涌现，遍及行政学、政治学、社会学、经济学等学科的学者投入了相当的关注度。从总体上看，国内外关于中国公共政策执行的研究集中体现在对三大问题的关注上，一是运用什么样的理论框架去概括和分析中国的政策执行经验，二是如何理解中国公共政策执行的分异现象，三是中国公共政策执行的执行偏差及其原因。

第一类研究试图提供理解中国公共政策执行经验的理论分析框架。依据理论模型建构的不同取向，有关中国公共政策执行的理论模型又可以分为抽象性理论模型和具体化理论模型，前者意在抓住政策执行的“神”，后者则试图提供更加具体的观察视野。在抽象性理论模型中，政治动员模型和博弈模型最为著名。许多学者都不约而同地注意到传统的理性官僚制模型似乎很难准确地描述中国的政策执行经验。鉴于改革之前30年中国政治运动的非常态实践，有学者认为政治动员模型相比官僚制模型更加适应于对中国政策执行经验的理解。政治动员模型的特质是政策执行过程并非按照循规蹈矩的官僚行政来完成，而是通过大量的动员政治来实现政策目标，比如意识形态宣传和对群众的大规模发动。

现实经验还表明，政治动员模型不仅适用于描述前30年的中国政策执行经验，而且在一定程度上也适合于现阶段的中国。比如许多学者注意到，中国虽然告别了政治运动时代，但仍然使用“运动式”的执行手段来推动政府意图的落实，这种“运动式”的执行体现了转型期政府常态执行能力相对不足的现状。

政策执行的博弈模型试图抓住政策执行过程中不同主体之间的利益博弈的本质。改革之后，中国政府层级之间、横向机构之间发生分化，地方政府和部门机构成为利益主体，造成中央政府在一些政策的执行中失去对地方政府和部门的牢固控制，转而只能在与地方政府和相关部门的博弈中推动政策的执行，政策执行的不确定性显著增加。

第二类研究关注的是中国公共政策执行中的分异现象。有关政策执行分异现象的研究主要关注的是政策执行的差异性及其形成逻辑，在这里，政策执行的分异并不等于政策执行的失败或扭曲，而是关注不同政策在执行中的差异性命运，以及同一类政策在不同地区的差异性执行。对于不同政策在执行中的差异性命运，最为著名的研究由欧博文和李连江完成。欧博文和李连江通过对中国农村公共政策的观察，发现了一种地方干部选择性执行政策的现象。由于群众运动的平息、下管一级的干部任命制和强调指标化管理的干部责任制的推广，地方干部越来越唯上级意志是从，政策的实施也越来越依赖于指标的设计和贯彻执行。顶头上司权威的加强和指标化管理的普及造成了地方干部在执行指标易于衡量但不受村民欢迎的政策更加卖力，而抵制那些受村民欢迎却不容易被转化为约束性指标的政策。

第三类研究关注的是中国公共政策执行中的执行偏差问题。与政策执行的分异现象有别，有关政策执行的偏差问题的研究主要关注政策意图的扭曲、变异和失败，以及对此的原因解释。实际上，有关中国公共政策执行的大部分文献可以归入此类。对于政策执行偏差的研究，来自“自上而下”视角的研究多将问题的焦点集中在中国的制度结构之上。比如美国学者李侃如对中国环境政策执行的研究，就将环境政策难以得到执行归咎为中国制度的职权划分和激励结构问题。中国政府的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散，权威的碎片化构成了政策执行的制度障碍。而在激励结构上，中国的制度结构规定了各地倾向于保护地方利益，而把其他地方当做竞争对手。但问题是，多数环境问题超过了地方边界，需要不同地域政府合作方能有效解决。

国内政府研究的一些学者也往往从制度结构上分析政策执行的失败。比如丁煌认为政策执行阻滞是由制度缺陷所致，包括纵向的政府间权力划分缺乏规范、横向的机构间职能配置交叉重叠、政策执行行为的监督制度不健全，以及现行的干部管理制度的不足等。钱再见和金太军认为政治社会化机制乏力、成本收益预期失衡和责任追究制度缺损是中国政策执行“中梗阻”现象的制度根源。陈雪琼、刘建平从组织学角度透视了政策执行的组织传播困境，认为中国行政体制结构的“科层制扭曲”特征是惠农政策组织传播困境的重要原因，等级化、人格化和非理性的科层结构阻碍了惠农政策信息传达到农村，惠农政策处于传播失灵、策略性执行以及监督缺位状态，政策实际执行效果远远低于政策预期与规划。

来自“自下而上”视角的研究则更加关注政策执行过程中的组织行为和社会情境的影响。比如，周雪光建立了“共谋”概念来解释中国的政策执行偏差问题。所谓在执行来自上级部门，特别是中央政府的各种指令政策时，基层上下级政府常常共谋策划、暗度陈仓，采取“上有政策、下有对策”的各种手段，来应对这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。周雪光认为，共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物。

另外一些研究从委托关系上解释政策执行的偏差和失败。谭秋成认为中国制度体系所规定的多层委托关系是导致农村政策在执行中变异走样的制度根源。比如有研究者对农村扶贫项目的经验研究就说明，作为人的地方精英很容易被实际利益所俘获，从而使得财政扶贫资金偏离原来的政策目标。还有一些研究注意到，在许多地方，农村低保政策很难覆盖到真正的目标群体，而是被地方干部当做一种治理资源予以使用。

此外，有一种对政策执行偏差的解释思路关注于社会关系网络对政策执行的影响。有研究者指出，“政策执行悖论”应当关注政府无法控制的社会因素。在正式组织和社会关系网络的双重制度规约下，政策执行者在纵向和横向模式的交叉点上执行政策，前者是一种垂直的、以等级权威作为基础的行动逻辑，后者则是以人缘情感为准则的行动逻辑。如果两者无法有效契合，尤其当正式组织深陷于人缘化社会关系时，政策执行走样在所难免。

栏目主持人：黄灵