地方国库现金管理的国际经验及启示

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摘 要：2006年，财政部、中国人民银行相继颁布了《中央国库现金管理暂行办法》、《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》等规章，标志着中央国库现金管理运作的正式启动。国库现金管理理念也随之走进人们的视线，2015年2月，央行与财政部共同出台了《地方国库现金管理试点办法》，并选择6个省市启动了试点工作。鉴于当前地方国库现金管理还处于探索阶段，如何管理与运作好地方国库库存，已成为地方政府普遍关注的一个重大课题。综观世界各国，有些国家开展国库现金管理较早，目前已经较为成熟，考察这些国家的地方国库现金管理，能够为我国开展地方国库现金管理提供有益的借鉴。

关键词：国库现金；财政收支

一、国际上实施国库现金管理的经验做法

（一）建立国库单一账户体系

建立国库单一账户体系，将所有财政资金的收支活动都统一纳入单一账户办理。政府通过国库单一账户掌握、控制财政资金的现金流量。英国19世纪建立了国库单一账户体系，意大利于1986年开始建立国库单一账户体系，在此基础上，这些国家相继开始对国库现金实施管理。主要做法是通过取消财政资金收缴以及资金支付的中间环节，实现商业银行在当日营业终了与国库单一账户及时清算，将闲置现金余额统一集中存放国库管理，提高了预算资金运行效率，增强了财政对预算资金的控制权。

（二）增强财政收支活动的计划性

各国建立国库单一账户体系后，普遍加强了对财政资金收支活动计划性的管理。不少国家规定，财政收入的银行应及时将收入上缴国库单一账户，并鼓励各预算单位按期交纳大额款项，对上缴收入不及时的单位予以处罚等等。支出方面，要求预算单位根据实际情况，报送和提供比较准确的用款计划，只有实际支付时才予以支付。如澳大利亚，对预算单位实行严格的用款计划管理，改变各部门使用资金上的无序性，要求各单位按既定计划申请用款，保证库款资金流量的均衡，为现金管理打下基础。

（三）准确预测国库现金流量

现金流量预测是实施有效的现金管理的基础，包括收入预测和支出用款预测两部分。收入预测针对各种税收以及其他收费等各项财政收入；支出预测主要针对预算单位用款计划、国债还本付息等各项支出。为准确预测国库资金现金流量，各国都建立了国库现金收支基础数据库，选择科学有效的预测方法，按一定时段对国库现金流量进行滚动预测，不断减少预测误差，为实施国库现金管理创造条件。

（四）采取适当方式实施现金管理

在保留最低国库存款余额以备紧急支付前提下，各国根据国情，采用适当方式，对闲置库款资金余额进行增值或保值运作，具体方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等。

（五）国库现金管理与货币政策、国债管理的配合

各国在现金管理过程中，都强调现金管理必须与货币政策、国债管理相配合。一方面，现金管理要与央行货币政策保持一致，不能影响货币政策。各国都强调政府是市场价格的接受者，政府现金管理不能影响市场利率。如，英国债务管理局提出，要在“保持与中央银行货币政策一致”前提下，以最有效方式实施国库现金管理。另一方面，现金管理要紧密结合国债管理开展。根据国库现金管理的实际需要，各国都不同程度地滚动发行一些短期国债，形成国库现金管理与国债管理的有效配合机制。

（六）国外地方政府对国库现金管理拥有较大的自

目前除法国外，大多数经合组织（OECD）国家地方政府在其事权范围内对国库现金管理拥有较大的自，即州、省或者市级政府负有管理本级国库现金流向、债务和国库现金投资的职责，不需要承担任何货币政策职能。

二、对我国的启示

（一）建立健全地方国库现金管理制度，制定实施国库现金管理的规范性法律法规

一方面地方实行国库现金管理的基本法规应由中央制定，由地方结合实际制定与地方国库现金管理相配套的实施细则和补充性规定，从而为规范做好地方国库现金管理工作打下坚实的制度基础。另一方面可在新《预算法》框架下，通过完善现行有关制度严格开设范围，严格审批权限，明确逐步过渡到国库单一账户的时间要求并强化监督管理，取消不合规的财政专户，逐步实现国库收支和现金余额的集中化管理。同时，建立并完善财政收支计划管理体制，实行刚性预算，提高预算管理科学化水平，增强预算的规范性和权威性。

（二）与国家宏观调控政策相适应，加快地方国库现金管理进程

国库现金管理是财政集中收付制度改革的重要内容，也是改革进一步深化的必经途径，国库现金管理与货币政策的协调事实上是财政集中收付制度改革与货币政策的协调，是我国现阶段财政政策与货币政策协调的重要内容。因此，人民银行和财政部门等相关单位应统一认识，本借鉴国际及我国中央国库的操作经验，合理兼顾财政政策与货币政策需要，同时坚持地方需求与中央层面操作相结合的基本准则，积极稳妥地加快地方国库现金管理进程。

（三）应尽快组织开发统一的国库现金管理业务系统

建议以人民银行国库会计数据集中核算系统为依托，建立相关业务模块。一是建立国债回购、委托中央部门进行货币市场短期投资、发行仅在国库系统内部流通的地方国库现金债券操作等模块，拓宽地方资金投资操作渠道，为地方政府提供短期融资平台。二是通过横向联网系统与商业银行总行、国债登记公司等部门连接，提供现金管理申请、接收、资金清算、抵押品验收、相关账户报表登记等一系列工作模块。随着现金管理权限的放开，系统最终与相关的金融市场交易系统连接，实行交易撮合机制和自动登记结算制度，大力推进地方国库现金管理的及时性、准确性和可靠性。

（四）加快地方相关部门现金管理人才培养，增强地方国库现金流预测的准确度

首先，要加快地市相关部门专业人才队伍的建设，并建立健全地方财政部门和人民银行信息共享和协作机制。二是要尝试应用多种修正方法来提高国库现金流预测精度，例如利用不同频率的预测对象进行交叉预测相互修正、结合预测方法进行季节特性调整等，从而达到更好的预测效果。