关于对农村集体建设用地入市流转影响的探讨

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论文关键词 产权；农村集体建设用地；土地流转

论文摘要 集体建设用地流转机制，完善集体土地产权制度建设，是新形势下土地管理事业的重要课题之一。农村集体土地产权是土地制度的核心问题。对农村集体建设用地产权制度建设的现状分析和综合国内学术界的研究情况，能发现农村集体建设用地入市流转在不同的产权安排下会带来不同影响。指出了各种产权安排模式的利弊，并为我国农村建设用地的入市流转提供建议。

1农村集体建设用地流转的界定

要研究农村集体建设用地入市流转带来的影响，首先要明确农村集体建设用地的概念和土地流转的概念。

1.1农村集体建设用的概念

到目前为止，我国对“农村集体建设用地”还没有一个法定的明确定义，但我们还是可以从《中华人民共和国土地管理法》的有关条文中看出农村集体建设用地的具体含义。农村集体建设用地指农民集体所有的，一般是地处农村的、经过依法批准的农村居民住宅建设用地，乡镇、村企业建设用地及乡镇、村公共设施、公益事业建设用地。它的主要特征有以下几个方面：①它不是国有土地；②它不是指农用土地；③它是指依法批准的建设用地，是合法的；④该建设用地的所有权属于农民集体的，而不是属于国家的。“农村集体建设用地”又被称为“非农建设用地”，或者简称“农村建设用地”。

农村建设用地的具体形式主要有以下三种：农村居民住宅建设用地、乡镇村企业建设用地和乡镇村公共设施和公益事业建设用地。

1.2土地流转的概念

土地流转是指土地的转让和流通。从法律的角度来看，土地流转是指土地产权在不同主体之间的流动和转让。科斯在《社会成本的注释》中总结说“权力的界定是市场交易的基本前提”，也就是说土地的流转的基本前提是土地的所有权和各项权能要明确，否则就无法进行交易（流转）。土地所有权是最重要的权利也是最充分的权利，它包括了对土地占有、使用、收益和处分的权利。而我国农村集体土地所有权却不是完整的所有权，而是有限制的所有权。我国土地管理法第二条规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。这一条突现了我国国家对农村集体土地的管理权。

农村集体建设用地的流转，既包括土地所有权的流转，又包括土地使用权的变动，但根据现行宪法和土地管理法规定，农村集体所有制土地的所有权流转，仅限于国家对集体所有土地的征收，是一种不可逆转的单向流转。因此，一般意义上的农村土地流转是指土地使用权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场条件下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置。

2农村集体建设用地的产权

国内学者对农村集体土地产权不清晰达成了一致意见，认为中国的农村集体土地制度存在诸多问题，不利于当前农村地区的经济发展。但对于中国现阶段的农村集体土地制度改革，学者们的意见不一致，主要有以下3种观点：

第1种观点主张实行单一的土地国有制。这种观点认为：我国集体土地的所有权本身就不是完整的所有权，集体土地所有权应该受到国家管理权的约束。提出以“转权让利，统一出让”的模式对农村集体建设用地进行管理。将目前农村集体土地所有权与使用权分离的土地产权形式变为单一的国家所有制，实行国有化，明确农村集体建设用地所有权归国家。“转权让利，统一出让”具体做法是：将集体建设用地，全部征为国有后统一出让给土地使用者，在转权的过程中给与土地所有者、使用者、乡镇基础设施投资者以合理的经济补偿。

第2种观点主张是实行土地私有制。这种观点认为：所有权和使用权分离的土地制度，产权关系模糊，不利于土地的潜力发挥。因此，应该进行土地制度创新，废弃当前的土地集体所有权，实行私有化，建立土地信用制度。国家按“耕者有其田”的原则，按农民的经营能力重新分配土地。私人获得土地后，可以在政策法律规章允许的范围内转让、买卖、租赁和抵押。

第3种观点是对现有集体所有制的完善。主要是指在现有的集体所有制基础上，通过重新确立农民集体土地所有权主体的地位、把更多的产权交给农民以及在维持土地最终所有权的前提下，以土地使用权的市场流转实现土地的优化配置等来对土地所有权与土地使用经营权的两权分离机制进一步构建。持这种观点的专家、学者提出“产权不等于所有权”，因而不一定非要变更所有权，只要有清晰完备的产权就可以了。坚持土地的集体所有制，并在此基础上适当延长土地承包期，或采取土地使用权入股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度等是目前居于主流的思路。

3不同产权制度下农村集体建设用地入市流转的影响

农村集体建设用地产权问题是土地制度的核心问题，土地产权的安排与土地的流转各方有密切的关系。农村集体建设用地入市流转，不同的土地产权制度会导致不同的结果，他们各有利弊。因此，如果要讨论农村集体建设用地入市流转的影响，就必须在不同的土地产权制度下进行讨论。

3.1单一国有制下的农村集体建设用地的流转

单一国有制下的农村集体建设用地流转的有利影响主要表现为：农村土地国有制是成本较低、动荡较小、效果较好的一种农村土地制度改革思路。不可否认这种主张的好处是解决了农村土地所有权主题虚化的缺陷，使农村土地公有制更为彻底地实现。国有化有利于克服土地管理期的无政府状态，维护了国有土地市场的稳定，从根本上解决了土地资源浪费和破坏的问题。

国有制下的农村集体建设用地流转的缺点主要表现在：非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。目前，非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时代的强制办法，但供地却采取市场经济的有偿出让，政府“以地生财”。伴随着房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的逐步升温，征地失控，“圈地运动”不断升级。对农民的征地补偿方法不合理，采取“一次性买断”，且补偿费不能全部到位，层层截留，农民只能得到一点安置补助，这对农民是一种剥夺。大批农民失去土地，不能从土地上得到赖以生活的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定；土地由政府来管理未必就比现在的由村社管理更好，现代产权理论对公共财产会导致的很大的外部性进行了深入探讨，公共产权有非排他性的契约安排，存在着过度使用资源的激励，国家管理的交易成本太高，而且易导致公共资源租值的消散；而在实施土地国有化过程中，由于土地所有权由集体过渡到国家，再由国家租赁给农户，以及对土地实行管理等操作费用及所需人力非常大而使得土地国有化无法真正实现。而且即使在付出巨大代价实施之后，也可能导致土地实质上被农户占为己有，而使国有租赁制变为“国有个人占有制”。

3.2土地私有制下的农村集体建设用地的流转

从产权明晰的角度来讲，该种方案可能是最优的。持该种观点者认为，只有明晰了农地产权归农户私有使农户成为实际意义的产权主体，与土地真正结合，才能真正提高土地利用效率，从而解决土地经营的短期行为，并按市场准则来充分合理配置，从根本上解决农村的土地权属问题，恢复民有土地权利的完整性、确定性和稳定性，以此构建健全的农民土地权益保障机制和有效的农村社会保障机制，从而可以从源头上遏制城市化进程中农地征用、流转过程中农民权益受损的现象。

但是，从我国实际情况看，土地资源稀缺，人地关系异常紧张，在今后经济增长过程中，地价必然会不断上涨。实行土地私有，土地作为一种不动产在农户资产中的地位会越来越重要，农户会把保有小块土地作为财产增值的手段而不轻易放弃。从这个意义上讲，土地私有不仅不利于土地流转，还可能成为其障碍。生活在底层的农民，出于生计问题，在允许土地自由买卖的情况下，他们是最有可能失去土地的。土地一旦实行私有化，农民拥有土地所有权，从而全面放开土地资源流动后，有些农民因出卖土地丧失土地资源之后，会成为一无所有的流民，甚至连最基本的生活条件都保证不了。盲目的私有化将动摇农村的社会基础，剥夺农民仅有的生存资源，产生历史上曾经出现过的土地兼并行为。

3.3集体土地所有制下的农村集体建设用地的流转

维持农村集体建设用地的集体所有制可以避免制度创新的风险，而且集体土地所有制在我国实行了许多年，但是由于集体所有制的内在缺陷，其改良的空间非常有限。

土地流转中政府角色错位。一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。这些扭曲的做法导致了当地错综复杂的土地利益关系，农户合法土地权益时时受到侵害，土地纠纷案件不断增加，引发了农民与基层政府和村级组织的摩擦和大量农村社会问题，成为农村经济发展和社会稳定的重要障碍。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策现象时常发生。土地租金的收益分配缺乏透明度，据某县级市调查，1999~2000年度，该市收取的土地有偿使用费总计2 189万元，其中，乡村两级所得高达1 816万元，占总额的85%；而补偿给流转出土地的农户的仅为38万元，只占总额的15%。土地产权模糊、产权边界不清。明确土地的所有权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障，这是解决农村土地流转问题的关键。在现实生活中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中的土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大。

4规范农村集体用地流转的政策建议

当前淡化土地所有权比强化土地所有权对农民更有利。我国实行土地的社会主义公有制，因此，农村集体建设用地所有权归国家所有是合理的，而要实现土地资源的分散利用，达到合理配置的目的，只能将土地使用权从所有权中分离出来，让单位和个人使用，将土地产权在不同主体之间进行合理、清晰的界定。不同的利益相关者（农户、集体与国家）享有哪些土地权利，这些权利能否得到法律的有效保障，这才是农村集体所有制度改革最需要解决的问题。

钱忠好在研究我国农地所有制时，提出了复合所有制的土地所有制形式，即“国家拥有土地的最终处置权和宏观配置权，农户拥有土地的微观使用权、收益权以及一般转让权，取消土地集体所有权”。复合所有制形式既考虑了土地的使用效率问题，又考虑了我国土地的社会主义公有制的特殊性和农村土地的保障功能，维持了社会的稳定。笔者认为，这种复合土地所有制形式也适合运用在农村建设用地制度改革上。

可以把农村集体建设用地分为两大类：一是宅基地，也就是农民的住宅建设用地；二是企事业单位和公共设施建设用地。

（1）宅基地。宅基地使用权具有鲜明的特征：①身份性。宅基地使用权与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。农民能申请宅基地很大程度上是因为农民是农民集体的成员。②无偿性及无期限性。农村宅基地具有明显的社会福利性质。农民只要向集体组织申请，经过审批后就能取得宅基地，而不需要支付任何对价。③有限性。村民或集体组织的成员每户只能拥有1处宅基地。基于宅基地鲜明的特征，复合产权在宅基地的实行中就比较顺利和容易。

（2）企事业单位和公共设施建设用地。由于这一类建设用地不能够进行鲜明的划分，所以区别于农民的住宅建设用地。企事业单位和公共设施建设用地的所有权仍然是国家和农民复合所有权形式，只是在土地的具体的管理上区别于农民的宅基地。企事业单位和公共设施建设用地的管理和处分的权利交给农民集体（主要是乡镇组织）。

这其中的关键问题是收益分配问题。土地收益是土地所有权的经济体现，所以，土地使用权的转让收益首先应归属土地所有权人，地方政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的流转收益，笔者基本认同上述观点。地方政府和土地管理部门不直接参与流转收益的分配还有利于防止腐败行为。

在农民集体建设用地使用权流转中，政府不是资产者代表，不应该参与、干涉当事人之间的交易行为，但是国家也是集体建设用地的所有者，主要通过对流转过程进行监管来体现。因此，政府部门应完善相应的配套制度，如产权登记制度、价值评估制度等。同时，为防止农民集体建设用地使用权流转过程中的腐败，可以参照国有土地的交易制度，建立集中、有形的土地交易市场，当同一宗集体建设用地使用权有2个或2个以上受让人的情况下，应采用“招标、拍卖、挂牌”的形式确定受让人。

政府可以通过征收基础设施配套费以及对集体土地使用权流转环节的税收调节来实现收益，对财富进行“二次分配”。对于集体组织内部的分配，国家也应制定相应的配套法律法规加以规范，以切实维护农民的权益，保障集体组织的持久发展。

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