行业综合监管范文精选

摘要：近年来，我国商业银行出现了与证券、保险等业务领域逐渐融合的综合化经营趋势。如何在我国现有“分业经营、分业监管”的法律框架内实现对银行综合经营的有效监管，逐步构建科学的银行综合经营监管模式，防范和控制银行综合经营风险，稳步推动银行综合经营发展，是亟待研究的课题。从理论与实践两个角度分析了国内商业银行以金融控股公司实现综合经营的发展趋势，反映出国内现行监管模式面临的挑战并对其问题进行剖析。在此基础上，借鉴美国的伞型监管模式形成一系列中国商业银行综合经营模式下监管的架构及主要内容。

关键词：商业银行综合经营监管

当今世界经济全球化、贸易自由化、金融一体化的发展不断加速，面对我国加入WTO后，金融业尤其是商业银行顺应世界金融潮流和市场经济规律实行综合经营的呼声越来越高。综合经营在中国确已客观呈现了一定的发展态势，它的现实存在迫使我们关注目前中国商业银行的矛盾所在：即综合经营的日益发展态势、分业监管的法律及监管模式。因此积极探索适合国内商业银行由分业经营向综合经营过渡的监管模式，尤其是对综合经营条件下搭建符合中国国情的监管框架的研究具有非常重要的现实意义。

一、中国商业银行综合经营的发展趋势

鉴于我国金融业尚不发达的现实情况以及实行严格分业经营的基本法律框架，目前我国不宜拆除在银行业务和证券、期货等业务之间的“防火墙”，直接采用德国全能银行模式。比较而言，由于金融控股公司具有“集团控股、联合经营；法人分业、规避风险；财务并表、各负盈亏”的特点，是推进商业银行综合经营的一种现实选择。

根据我国目前的金融环境，以银行为主构建金融控股公司将成为商业银行综合经营的发展趋势。这是因为：

（一）金融控股公司作为一个企业集团，必然要有一个足以控制和有效影响其他子公司的核心公司一一母公司。这个母公司通常是主导组建者或者说是组建的牵头人。在中国金融体系中，行业结构仍不平衡，目前金融资产中银行业占绝对优势，远非保险公司、证券公司和信托投资公司等其他非银行金融机构所能比拟。但证券公司和保险公司等非银行金融机构凭借专有的经营垄断，却享受着令商业银行心动的高利润率，因此商业银行通过并购证券公司和保险公司等非银行金融机构组建金融控股公司的动力极强。

（二）从发展趋势看，商业银行主导的金融控股公司在我国金融业中将有广阔的发展前景，有利于银行或其他金融机构的集团化改造和综合经营。对银行而言，通过控股公司的架构，即可保持原来商业银行业务的独立性，又可通过设立其他非银行子公司发展具有潜力的新业务、分离优质资产或用于其他特使目的。国内尚未集团化的银行，都表示集团化是其发展方向。中国银行的高层在不同场合表明，中行的目标就是金融控股，最终实现综合经营。招商局集团董事会主席、招行董事长秦晓也表示，如政策允许将把招商局旗下的保险公司交给招商银行运营，招商银行未来将成为综合经营银行、保险、基金业务的金融控股公司。

一、中国商业银行综合经营的发展趋势

鉴于我国金融业尚不发达的现实情况以及实行严格分业经营的基本法律框架，目前我国不宜拆除在银行业务和证券、期货等业务之间的“防火墙”，直接采用德国全能银行模式。比较而言，由于金融控股公司具有“集团控股、联合经营；法人分业、规避风险；财务并表、各负盈亏”的特点，是推进商业银行综合经营的一种现实选择。

根据我国目前的金融环境，以银行为主构建金融控股公司将成为商业银行综合经营的发展趋势。这是因为：

（一）金融控股公司作为一个企业集团，必然要有一个足以控制和有效影响其他子公司的核心公司一一母公司。这个母公司通常是主导组建者或者说是组建的牵头人。在中国金融体系中，行业结构仍不平衡，目前金融资产中银行业占绝对优势，远非保险公司、证券公司和信托投资公司等其他非银行金融机构所能比拟。但证券公司和保险公司等非银行金融机构凭借专有的经营垄断，却享受着令商业银行心动的高利润率，因此商业银行通过并购证券公司和保险公司等非银行金融机构组建金融控股公司的动力极强。

（二）从发展趋势看，商业银行主导的金融控股公司在我国金融业中将有广阔的发展前景，有利于银行或其他金融机构的集团化改造和综合经营。对银行而言，通过控股公司的架构，即可保持原来商业银行业务的独立性，又可通过设立其他非银行子公司发展具有潜力的新业务、分离优质资产或用于其他特使目的。国内尚未集团化的银行，都表示集团化是其发展方向。中国银行的高层在不同场合表明，中行的目标就是金融控股，最终实现综合经营。招商局集团董事会主席、招行董事长秦晓也表示，如政策允许将把招商局旗下的保险公司交给招商银行运营，招商银行未来将成为综合经营银行、保险、基金业务的金融控股公司。

（三）监管层目前对我国以控股公司方式发展的金融集团也采取默许、鼓励态度，2004年6月28日，中国银监会、证监会、保监会正式公布的《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》对金融控股公司身份作了直接认可。央行的2006年《中国金融稳定报告》中指出“我国部分有实力的大型金融机构已经具备一定的资本运作、风险控制、交叉销售和业务整合能力，其中具备条件的金融机构也可探索通过跨行业投资其他金融机构的方式开展综合经营。”

二、中国商业银行现阶段监管模式的问题剖析

随着国内金融业综合经营态势的日趋强烈，机构监管中存在的监管漏洞、板块割据、制约创新等缺陷以及各监管机构之间的协调效率低下的问题也日益突出。综合来讲表现为以下几点：

2014年全市综合与工贸行业安全监管工作总的要求是：认真贯彻落实党的十、十八届三中全会和系列重要讲话精神，切实增强“底线”思维和“红线”意识，落实安全责任，大力推进安全标准化建设，进一步提升安全生产保障能力，为赣南苏区振兴发展营造更加安全稳定的环境。

一、落实企业主体责任，着力提升企业本质安全水平

（一）严把安全生产源头关

认真贯彻执行国家总局36号令，严格履行建设项目安全设施“三同时”监督管理职责，做好生产经营单位新、改、扩建项目“三同时”工作，严把安全生产源头关，防止建设项目安全设施投入欠账。

（二）大力推进安全标准化创建工作

1、全面推进重点行业（领域）安全生产标准化工作。重点推进道路交通运输企业安全标准化、建筑施工安全标准化工作，督促企业建立自我约束、持续改进的安全管理长效机制。

2、全面推进冶金等工贸行业安全生产标准化工作。坚持政府推动、企业为主、部门支持、立足创新、分类指导原则，将标准化建设工作纳入政府及有关部门的目标责任考核，落实责任，切实加强对评审机构的日常管理和监督指导。

（三）深化安全隐患排查治理

[ 论文 关键词]商业银行 综合经营 监管

[论文摘 要]近年来，我国商业银行出现了与证券、保险等业务领域逐渐融合的综合化经营趋势。如何在我国现有“分业经营、分业监管”的 法律 框架内实现对银行综合经营的有效监管，逐步构建 科学 的银行综合经营监管模式，防范和控制银行综合经营风险，稳步推动银行综合经营 发展 ，是亟待研究的课题。从理论与实践两个角度分析了国内商业银行以 金融 控股公司实现综合经营的发展趋势，反映出国内现行监管模式面临的挑战并对其问题进行剖析。在此基础上，借鉴美国的伞型监管模式形成一系列

当今世界 经济 全球化、贸易自由化、金融一体化的发展不断加速，面对我国加入wto后，金融业尤其是商业银行顺应世界金融潮流和市场经济 规律 实行综合经营的呼声越来越高。综合经营在

（一）监管主体、职能及监管体制框架

监管主体主要包括：

（二）基于伞型监管体系下的监管措施主要应从以下几个方面入手

1．加强各监管机构之间的协调机制以及机构之间的监管数据的共享建设。在现阶段，可考虑在强化各监管机关的责任、分工的基础上，建立各监管机关间规范化的协调制度和有关负责人定期联席制度。通过有关机关负责人的定期联席会议，解决监管中出现的矛盾和冲突。同时，运用 现代 计算 机技术建立金融监管资料信息共享制度，提高监管效率。

2．监管者应从控股公司层次强化对控股公司的外部监管措施，包括对金融控股公司高级管理人员任职资格的审查和谈话机制，控股公司信息披露的方式和规格以及控股公司各子公司间的防火墙措施，如业务限制、人员限制和信息限制等。通过这些措施，配合其他功能型监管机构的工作，实施对金融控股公司整个业务流程的控制。

[中图分类号] [S-9] [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）05-0047-01

资金管理是农业综合开发工作的一项重要内容，管理的好坏直接决定着农业综合开发项目实施的成败。桃源县自1997年实施农业综合开发以来，建成了29个项目区，受益人口近25万，所建工程为项目区农业生产发挥了巨大作用，赢得了干部群众的一致好评。这与桃源县农发办不断实践与探索资金规范管理、强化资金监督的做法密不可分，确保了农发资金安全有序运行。

一、规范管理，确保农业综合开发资金有序运行

农业综合开发是一项系统工程，其涉及部门多，既有农业综合开发部门本身，又有农口各个部门等；项目类型多，既有土地治理项目，又有产业化经营项目，在这两大类项目中又分别细分为多种项目类型；治理措施多，既有水利措施，又有农业措施、林业措施、科技措施等；投入主体多，既有各级财政资金，又有群众自筹资金、银行贷款和民间资本等。这些因素决定了农业综合开发资金管理难度大。因此，没有统一规范的管理，将无法保证项目资金安全和资金使用效益。

1.建立健全政策法规和规章制度

制度是做好各项工作的基础。农业综合开发项目资金要管理好和使用好，必须从实际出发，制定出切实可行的各项政策法规和规章制度，用以指导和规范农业综合开发资金管理的各种行为。2008年，桃源县农发办根据国家《农业综合开发会计制度》、《湖南省农业综合开发财政无偿资金报账操作规程》和《常德市农业综合开发资金报账验收规程》，制定了《桃源县农业综合开发会计核算实施细则》，从项目资金的支出范围、拨借程序、报账所需资料、会计核算等方面进行了规范，有效地解决了超范围支出、资料不齐、会计核算不准确等问题。

2.坚持“一站式”报账服务

农业综合开发管理环节多，程序繁琐。为了使资金管理流程更加规范、严谨和程序化，在近几年的项目建设中，对工程决算程序和相关制度进行改进和创新，实行工程及时决算制度，即完工一个单项工程，便验收一个单项工程，及时办理工程财务决算，从时间、程序上保证了工程决算的质量和效率。同时科学设置农业综合开发工程项目竣工验收报账流程，做到项目计划有依据、财务收支有标准、成本管理有定额、财务交接有手续、财务监督有章程。在此基础上，精心编制财政资金报账指南，以图文并茂的形式对流程及相关附件进行直观表述，达到一目了然的效果。在资金报账时，严格按流程实行“一站式”报账服务管理，所有的职能股室均在约定的时间内一天办结，极大地提高了工作效率和服务质量。

摘要：为了解当前我国交通运输行业安全生产综合监管现状，完善行业安全生产综合监管体制，提高监管成效，在对国内交通行业安全生产综合监管现状开展广泛调研的基础上，从分析综合监管的角色定位入手，从理念认识、体制建设、责任落实和保障条件等方面分析了当前综合监管存在的主要问题。结合我国交通运输安全生产综合监管实际需求，从健全组织体系、明确职能边界、改善监管条件和强化监管人才队伍建设等若干方面，有针对性提出了强化行业安全生产综合监管能力的对策建议。

关键词：交通运输；安全生产；综合监管体制；人才队伍建设

现代交通运输是国民经济和社会发展的重要基础。交通运输安全生产事关人们的生命财产安全，事关党和政府的形象，事关改革发展稳定大局。随着我国经济社会的快速发展，人们对交通运输提出了新的更高的要求，对出行安全给予了前所未有的关注和期待。当前，交通运输行业安全生产监管体系初步建成，为保障交通运输各行业安全生产监管工作的有效、顺利开展提供了必要的支撑。但在现代交通运输新的安全生产形势下，安全监管过程中存在的一些问题日益突出。本文基于交通运输安全生产综合监管的视角，从综合监管在行业安全监管中的角色定位入手，在分析行业综合监管现状的基础上，针对其中存在的突出问题，提出相应的对策建议，以期为完善我国交通运输安全生产综合监督管理体系提供参考。

1综合监管部门的角色定位

交通运输安全生产综合监管是构成交通运输安全生产监督管理体制的一部分。按照《安全生产法》第九条相关规定，坚持“管行业必须管安全”的基本要求，作为我国交通运输行业管理主要决策者的交通运输主管部门是交通运输行业安全生产的主要监管主体。近几年，随着交通运输大部制体制改革的逐步推进，为了依法履行和落实安全监管职责，各级交通运输主管部门逐级逐层建立健全了专门的安全管理部门或处室，负责综合安全监管工作，例如交通运输部内设安全与质量监督管理司（简称“安质司”），北京市交通委员会内设安全监督与应急处，辽宁省交通厅内设安全生产监督处，虽然名称各异，但均为综合安全监管部门。交通运输主管部门内部“安全部门综合监管，其他部门依法监管”的安全生产监管体制格局已经基本确立和形成。在如图1所示的交通运输安全生产监管体制结构关系中，各级交通运输主管部门承担安全监管的总体领导、管理和监察职责，主管部门内设的安全处室承担综合管理和协调的责任，同时，承担对个别企业的部分安全监管责任，各分行业管理部门承担行业管理责任和对社会企业的监督主体责任。值得注意的是，只有综合安全监管部门为专职承担安全监管职责的机构，其余不论是交通运输主管部门，还是各行业管理部门或机构，在其法定职责中，除了安全生产监管职责外，还承担了包括市场管理、环境保护和质量监管等其他方面的职责。分析交通运输行业安全生产监管体制结构关系可知，安全部门一般作为各级交通运输主管部门的内设处室，通常也是安委会办公室常设部门。安全部门在体制结构中的角色定位和被赋予的职责受其所在主管部门意愿的影响，在不同级别和不同省份、市县的主管部门内部，安全部门的角色定位和职责大致相同，同时也有一定的差异。总体上讲，综合安全监管部门在交通运输安全监管中主要承担以下几个角色：①交通运输主管部门领导安全生产工作决策的参谋者；②解决跨地域和跨行业安全监管工作重大问题的召集者和协调者；③行业安全监管工作落实的督促者；④行业综合安全生产信息的分析者和者；⑤行业综合安全生产体系的制定者；⑥行业安全事故调查的组织者。结合其角色定位，考虑综合监管的丰富内涵，概括地说，交通运输行业安全生产综合监管职能就是对交通运输安全生产工作宏观的、全局的、全面的协调管理和督促，具体内容包括运筹谋划、导向促进、组织部署、指导协调、宣教培训、统计分析、监督检查、通达反馈和综合调度等。

2安全生产综合监管中存在的问题

交通运输行业安全生产综合监管体系建设经过近几年从无到有的发展，监管体制不断健全，监管职责日渐明确，机制建设日益完善，综合监管效能不断提升。但交通行业安全生产综合监管能力建立与我国交通行业日新月异的发展速度相比，与公众对交通安全的需求和期望相比，与国家对安全事故的重视程度和追责力度相比，安全生产综合监管还有较大的效能提升空间。鉴于此，有必要全面、深入地了解和分析目前交通行业安全综合监管面临的主要问题。这既是综合监管能力实现从有到优的升级进化的现实需要，也是综合监管部门持续改进、自我提升的重要任务之一。这项研究于2015年、2016年连续2年间内，对32个省级交通运输主管部门综合安全处室以及部分市县级交通运输主管部门综合安全处室进行了问卷调查、资料收集和访谈，掌握了基本情况，了解到其中存在的一些问题。根据调研结果，交通运输行业安全生产综合监管中存在的问题主要体现在以下几个方面。

2.1对行业安全生产综合监管的认识不统一

内容摘要：我国金融机构的综合经营在我国现实生活中已大量存在，在股权、组织、业务上已有大量交叉，且其风险已有表现，如资产管理业务方面的风险，金融机构之间的风险传递以及外资金融机构综合经营对我国金融机构造成的现实威胁等。为此，我国应在坚持分业监管原则的同时，实现部分业务逐步向功能性综合监管的过渡，建立多层次的监管协调机制。

关键词：金融机构，综合经营，监管协调

中图分类号：F832.0 文献标识码：B 文章编号：1006-1770(2005)11-003-03

一、我国金融机构综合经营的特征

我国目前金融机构的综合经营或者被人称为的“混业经营”，在我国现实生活中已大量存在，而且形式繁多，各式各样，但归纳起来主要有三类。

一是通过成立金融控股公司或金融集团，持有多个金融机构股权，达到综合经营或“混业经营”。如中信、光大、平安集团，这些集团分别相对控股与绝对控股银行、证券、保险、基金、期货、信托等金融机构。也有实业公司投资金融业形成的金融集团，如山东电力集团和国家开发投资公司等。

这些综合经营或称为“混业经营”，并不是直接意义上的混业经营，即银行直接经营保险，实业企业直接经营金融业务，而是通过股权的持有，通过跨行业投资间接实现综合经营或“混业经营”。

二是各类金融机构相互合作，共用平台，或者成立专门机构实现销售功能上的综合经营。即金融机构之间相互销售金融产品，如银行销售基金、保险产品，证券公司销售基金。或者是一集团内不同金融机构统一网页，共同营销产品。一些金融集团实现集团内金融机构数据的集中与统一处理。

应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系，组建统一的综合监管机构

中国金融业综合经营的新趋势

1.中国金融业开展综合经营的现状。一般说来，实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应。当上述因素处在较低水平时，应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健；上述因素水平较高、较成熟时，应当采取综合经营的模式，保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。

当前，中国金融业按照法律规定实行的是分业经营模式。但是随着投融资体制改革的深入和金融市场的完善，分业经营模式已出现了明显松动，银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来，国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司，从而开始涉足证券、保险、房地产等业务。有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品，有的组建了金融集团，或合资成立了跨领域的经营机构，有的并购外资机构开展综合经营。

截至2014年，设立基金公司的银行就有9家，投资保险公司的银行有7家， 有3家银行投资了信托公司，有3家银行设立了消费金融公司，设立或投资金融租赁公司的有11家，6家银行具备了境外投资银行牌照，2家银行具备境内投资银行牌照；除此之外还有4家资产管理公司控股了银行、证券、保险等金融机构，3家证券公司持有商业银行的股权，44家证券公司参股或控股了基金公司，66家证券公司参股或控股了期货公司，4家保险集团控股了银行、信托、证券等金融机构。总的来看，混业经营、综合经营的格局已初步呈现。

2.实行综合经营是世界金融业发展的方向。从世界范围看，多数国家都经历了自然混业、严格分业、综合经营的发展过程。

20世纪30年代以前，各国的非银行业都不发达，银行在金融体系中占据着主导地位。在这种情况下，各国普遍采取的是综合经营的模式，这种模式带有“自然混业”的特征，市场发育程度还比较低。

20世纪30年代初期，美国经济由于发展过热爆发了经济危机，失业率激增，银行纷纷倒闭，证券市场面临崩溃。在反思原因时，混业经营的金融制度被认为是经济危机的“罪魁祸首”，于是1933年美国出台了《格拉斯-斯蒂格尔法》，开始了分业经营的模式。继美国之后，世界主要经济体也都纷纷予以效仿。

一、综合经营趋势下，我国金融监管体制面临的问题

1．金融综合经营下的分业监管，导致监管成本大幅增加。监管成本增加主要表现在两个方面:一是金融综合经营，而监管分业致使监管的运行成本，包括监管的人员成本、技术成本等均有所增加。二是由于分业监管机构各自为政，各类监管政策协调性差，导致被监管金融机构的制度成本明显增加。由于各监管部门相互独立难以对各类具体监管达到共识，且各类金融监管政策各异，监管技术、指标、手段、措施等不统一，使金融企业综合经营的制度成本大幅增加。

2．易形成本位主义监管。一方面，分业监管机构在制订本领域监管政策时，受监管机构部门利益制约，很难从全局出发考虑金融体系整体利益，往往以自身本位利益为先;另一方面，在金融交叉业务领域，各监管机构之间又存在争夺监管利益，推卸监管责任的激励，从而降低监管效率。

3．易形成监管真空。根据分业监管相关规则，银监会、证监会和保监会分别对相应行业行使监管权，这种看似归口清晰的分业监管制度，却极易形成监管真空。一是目前我国的监管立法尚不完善，分业监管制度决定了监管立法行业属性明显，难以避免立法的漏洞与空白。二是无论分业监管制度如何详尽，都难以囊括各类机构和业务的监管权归属。三是综合经营中出现的新型监管问题监管权归属不明。如对金融控股公司的监管，根据分业监管制度对其集团公司根据主营业务性质，确定监管机构，对其所属机构则采取分业经营、分业监管原则，但由于一些以产业资本为基础形成的金融控股公司，因其市场主体身份不明确，致使出现监管真空。四是创新金融产品往往综合了各类金融功能，涉及多个监管领域，难以明确归口，也易出现监管真空。

4．缺乏对综合性、系统性风险的监管。分业监管，使得各个金融机构的风险缺乏综合统计，易导致个体风险规范下的总体风险失控和系统性风险加剧。分业监管制度决定了各监管机构监管政策的制定仅考虑其监管权所属领域的风险和问题，而缺乏全盘性综合考量，难以对综合性，系统性风险进行监控。综上述可见，金融综合下的分业监管，要么存在交叉监管、重复监管现象，不可避免地会造成监管冲突，导致监管成本增加;要么出现三不管地带，形成监管真空;加上各监管机构的监管目标、监管标准、监管指标、管理技术等各异，又缺少监管协作和监管信息共享机制，不能形成监管合力;且各监管机构又易各自为政，使得综合性、系统性风险监管缺失，因此，金融综合经营趋势下，分业监管不利于监管效率的提高，不利于金融稳定目标的实现。

二、对我国金融监管改革策略建议

综合国外金融监管改革的经验，结合我国经济金融结构特点，考虑到建立一套与综合经营相配套的金融监管体系，往往需要耗费数年甚至更长的时间，而当前的金融监管结构难以适应金融综合经营的发展，监管弊病频频暴露，笔者认为我国的金融监管改革可考虑分“三步走”。

1．第一步，不改“一行三会”制监管结构的前提下，尽快确立监管机构之间的协调机制，实现机构性监管向功能性监管的改变“一行三会”在我国发展10多年来，各监管机构均积累了不少本领域的监管经验，形成了较为成熟的监管模式。鉴于金融监管体系改革非一日之功，为适应我国金融综合经营发展，较简单易行的办法是在不改变当前监管体系架构，不新增监管机构的情况下，可尽快建立一套金融监管协调机制。具体可由国务院牵头，人民银行，银监会、证监会和保监会共同参与，建立一种定期和不定期的监管协调会议制度，加强各监管机构在履行监管职责过程中的协调，增进各类监管政策之间的协调性。确立监管信息的有限共享，降低监管成本。明确各监管机构之间的责权利，避免监管冲突，减少重复监管，弥补监管空白，提高监管效率，并对系统性、综合性风险进行甄别，提出监管方案。在金融综合经营趋势下，同一金融监管往往同时开展多种金融业务，我国现行的以机构属性划分监管机构的做法已远不能适应国内的金融发展的监管需求，有必要重新根据功能来划分金融监管，实现机构性监管向功能性监管的转变。

农业综合开发财务监督，是指监督主体对农业综合开发项目资金的筹集、使用、管理等环节进行的全过程监督。目的是促使资金筹集及时足额到位，做到资金专款专用，保证项目的顺利实施，提高资金使用效益。按照现行管理体制，农业综合开发项目以县区为主体实施，本文主要以县域农业综合开发为例进行分析论述。

一、县域农业综合开发财务监督针对存在的问题有那些

农业综合开发实施十多年来，财务监督起到了不可替代的作用，资金管理情况总体上是好的，但少数地方也存在着以下的问题：

（一）违反专项资金管理规定。地方上一是存在擅自截留挪用项目资金、改变项目用途的问题；二是擅自调整项目计划，资金没有跟着项目走，有的甚至把项目资金拨给非项目建设单位使用；三是虚列支出、虚列费用，套取项目资金，用于非项目性支出。

（二）支出管理松懈。制度不健全，财务管理松懈，账务手续不规范。制度的漏洞是最大的漏洞，一些部门和单位没有建立完善的财务管理制度，没有建立职责分明、相互牵制的内部控制制度。一些项目实施单位不按规定缴纳应交税款，使用不合规发票和白条入账，有的干脆以拨代支，用收据替发票入账，还有的违规支付大量现金，造成财务管理“黑洞”；

（三）地方财政配套资金不能及时足额到位。客观原因是有的地方财政状况紧张，配套任务太重，难以按计划完成，于是出现了这样一些问题：一是虚假配套。有的只下配套资金空头预算指标文件而不拨款；有的把本级配套资金拨付给财政资金专账，又以预算代扣形式从基层调回；还有的先把上级下拨的财政资金由财政资金专账拨付给报账资金专账，再由报账资金专账以预付工程款名义拨给工程资金专账，再由报账资金专账绕到财政预算账户，作为本级配套资金。这些表面上是财政资金按程序拨付，实质上是利用上级财政资金达到实现本级虚假配套的目的；二是迟拨资金。有的地方把本级预算配套资金和上级下达的财政资金长期压在账户上，临时周转用于发放工资，以缓解地方财政预算资金调度困难；还有的把财政资金直接从预算账户拨给其他项目，待周转使用归后再把资金拨到财政资金专账，等等。从实际情况看，突出表现为财政资金在地、县两级滞留时间较长，资金年度结转额度较大，由于迟拨资金，影响了农业综合开发项目建设的进度。

（四）有偿资金未按规定使用。农业综合开发投入有偿资金，在目前农业和农村融资体制下，实际上弥补了农业信贷资金的不足，可以提高财政资金的使用效益，同时加大项目建设单位在资金使用上的市场意识和竞争意识。随着我国市场经济体制的逐步确立，以及农业综合开发的不断发展，财政有偿资金管理遇到了一些矛盾和问题：一是有偿资金回收难的问题，已经危及滚动开发的投入机制。在中央和地方财政每年的农业综合开发配套资金计划内，除了预算安排一部分外，有很大一部分是从回收的本级有偿资金中安排，进行滚动配套的。本级有偿资金的来源有限，且由于种种原因难以回收，这将会造成本级有偿资金的来源枯竭，使得配套资金更难落实，已经危及滚动开发的投入机制；二是垫付、抵顶偿还有资金的问题，已严重影响项目建设。由于县级财政直接对项目单位借款，目前，能从项目中直接回收的资金不足50%。项目单位不能归还的有偿资金，则需要县级财政拿其他资金偿还，因此县级财政还款压力较大。有的地方因财力有限，就动用当年的项目有偿资金抵扣到期的还款，甚至用当期无偿资金垫付偿还有偿资金，出现了大量项目资金空转的问题。农业综合开发项项目立项选得再准，资金不到位，发展经济也还是一句空话；三是不按计划投入有偿资金，不利于发挥有偿资金的效益。有的地方唯恐有偿资金收不回，不敢借给项目单位，待有偿资金到期后直接从账户上划给上级财政部门；也有的把有偿资金变成了财政部门的短期周转资金，任意借给非计划项目；四是违反有偿资金使用政策规定。有的随意调整占用费率、任意缩短或延长有偿资金使用期限。

以上四个方面问题违反了资金管理的规定，损害农业综合开发事业和声誉。为了保证农业综合开发活动符合国家政策、法规和制度的要求，迫切需要强化农业综合开发财务监督工作，以便在监督中了解新情况，发现新问题，及时研究制定有效对策，纠正偏差，使农业综合开发管理工作正常有序进行。