金融综合经营暨监管创新

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应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系，组建统一的综合监管机构

中国金融业综合经营的新趋势

1.中国金融业开展综合经营的现状。一般说来，实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应。当上述因素处在较低水平时，应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健；上述因素水平较高、较成熟时，应当采取综合经营的模式，保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。

当前，中国金融业按照法律规定实行的是分业经营模式。但是随着投融资体制改革的深入和金融市场的完善，分业经营模式已出现了明显松动，银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来，国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司，从而开始涉足证券、保险、房地产等业务。有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品，有的组建了金融集团，或合资成立了跨领域的经营机构，有的并购外资机构开展综合经营。

截至2014年，设立基金公司的银行就有9家，投资保险公司的银行有7家， 有3家银行投资了信托公司，有3家银行设立了消费金融公司，设立或投资金融租赁公司的有11家，6家银行具备了境外投资银行牌照，2家银行具备境内投资银行牌照；除此之外还有4家资产管理公司控股了银行、证券、保险等金融机构，3家证券公司持有商业银行的股权，44家证券公司参股或控股了基金公司，66家证券公司参股或控股了期货公司，4家保险集团控股了银行、信托、证券等金融机构。总的来看，混业经营、综合经营的格局已初步呈现。

2.实行综合经营是世界金融业发展的方向。从世界范围看，多数国家都经历了自然混业、严格分业、综合经营的发展过程。

20世纪30年代以前，各国的非银行业都不发达，银行在金融体系中占据着主导地位。在这种情况下，各国普遍采取的是综合经营的模式，这种模式带有“自然混业”的特征，市场发育程度还比较低。

20世纪30年代初期，美国经济由于发展过热爆发了经济危机，失业率激增，银行纷纷倒闭，证券市场面临崩溃。在反思原因时，混业经营的金融制度被认为是经济危机的“罪魁祸首”，于是1933年美国出台了《格拉斯-斯蒂格尔法》，开始了分业经营的模式。继美国之后，世界主要经济体也都纷纷予以效仿。

20世纪70年代，西方工业化国家又纷纷出现了经济滞胀，发展的速度开始放缓，企业的信贷需求逐渐减少，一部分企业喜欢在证券和债券市场上融资，致使金融需求进一步多样化。加上技术创新、金融全球化趋势的到来，对金融机构的经营模式提出了新的变革需求。英国、日本等经济发达国家率先采取了综合经营的模式，。到20世纪的最后一年，美国也颁布了《金融服务现代化法》，废除了实行60多年的分业经营制度，进入到综合经营的时代。

3.综合经营是中国金融业创新发展的重要途径。金融业实行综合经营可以提高金融资源的配置效率，加快金融市场一体化进程，是增强经营效益、降低金融风险的有效途径，也是中国金融业参与国际竞争的现实需要。

第一，实行综合经营可以使金融业的整体竞争实力得到提高。加入WTO后，中国金融市场和资本市场不断开放，一大批在资金、技术、管理上有优势的全能金融机构进入中国，它们在业务经营上实行的是多元化策略，综合收益水平更高，抵御风险的能力更强。这种由经营模式和经营范围不对等造成的竞争差距，无疑给中国金融机构带来了巨大的压力，必须顺应国际金融发展的潮流，积极开展银行、证券、保险等业务合作，扩展经营空间，增强综合竞争力。

第二，实行综合经营可以增强金融业的整体盈利能力。在综合经营方面，许多金融机构已经开始了一些有益尝试。比如有些银行在大中城市开办了“金融超市”，整合各种金融服务，“一站式”向客户提供涉及不同领域的金融产品，实践效果很好。这一方面拓宽了银行的经营范围，另一方面也增加了银行的收益。目前有条件的银行都在继续开展这类金融创新，逐步成长为有中国特色的全能型银行。条件相对较差的银行，也在充分利用自身的分销渠道和网络资源优势，积极与证券、保险等金融机构开展业务合作，积极开办委托等业务，不断提高自身的盈利能力。

第三，实行综合经营可以提高金融市场的资源配置效率。以银行为例，在分业经营的总体格局下，银行业务发展范围受限，信贷业务占据着银行经营的重要地位，资产、负债业务的单一，除了造成盈利能力不足外，也造成了风险的相对集中。实行综合经营后，银行的业务形式不断多样化，业务风险被分散，加上综合经营所形成的内部补偿机制，使银行抗拒风险的能力得到了加强。

综合经营对金融监管提出的新挑战

改革开放以来，中国经济高速发展，在世界经济体系中所占比重越来越高，中国金融资本的总规模也在不断增长，占国际金融资本的份额也显著提高。与此相比，中国金融业监管却改变不大，监管模式相对于金融业发展的现状有些滞后。

1995年以前，中国金融市场整体发展水平较低，一部分金融机构利用混业经营之便违规经营，造成了金融混乱。在这种情况下，分业经营体制对稳定当时的金融秩序起到了十分重要的作用。20年来，中国金融业发生了翻天覆地的变化，从实践看，分业经营的法律框架虽然继续存在，但综合经营业务已经普遍开展，对现有金融监管体系提出了挑战。

第一，金融监管的理念已不太适应金融新常态的需要。比如，以分业模式应对综合经营的现状，必然会产生监管力量不足、效率不高、行业自律力量薄弱等问题。在原有的监管理理念下，有许多监管内容显得过多过细，有的检查虽然很多，但效果并不明显，很难调动起被监管机构主动接受监管的积极性。

第二，金融监管目标与货币政策目标容易混淆。现有金融体制下，人民银行的主要职责应该是制定和执行货币政策；银监会实施金融监管，实现金融监管目标。但从实际情况看，人民银行还承担着一部分金融监管任务，金融监管与货币政策这两个不同的目标还时常发生混淆。从地方上看，基层监管机构的独立性普遍较差，一方面与地方政府的关系不好协调，另一方面地方财政又对基层监管部门施加压力和影响，导致监管目标的进一步错位。

第三，监管机构缺乏有效的制衡机制。金融监管机构除了上下级之间的行政监督外，没有其他机构对它们进行监督和制约。同时，监管机构的设置往往是“倒金字塔”式，难免形成“头重脚轻”的局面，基层监管力量普遍薄弱，难以应对上级安排的监管工作。

第四，现行许多金融法规与国际惯例相悖，无法适应金融开放的新形势。由于国际金融业普遍实行了混业经营的制度和法规，如果中国金融监管法律体系还是以严格分业作为基础，外资金融机构就有可能利用其漏洞开展投机业务，不仅使国内金融机构面临不公平竞争，而且将引发金融业的混乱。

创新金融监管模式的思路和具体措施

金融业战略转型能否成功，不仅取决金融机构自身的创新，也与金融监管创新息息相关。中国应及时调整传统的监管框架和监管政策，主动促进金融业的转型发展。

1.改进金融监管思路，实行综合性监管。中国现行金融监管模式是以被监管金融机构的性质来划分，实行的是机构监管为主的模式，这种模式适用于严格的分业经营。对于那些涉及多个领域的交叉业务，目前只能通过不同监管机构之间的协调来完成，既低效又增加了监管成本。

新的统一的监管机构应当以功能性监管为主线，以机构监管、业务监管为补充，内部设置上分为不同的功能模块，包括金融机构监管、金融市场监管、风险管理、消费者权益保护、综合支持等，根据每个模块的特点赋予其不同的监管责任和分工，提高金融监管的专业化水平，进一步降低系统内的协调成本，提高风险防范能力。

2.完善金融监管制度，建立统一监管的制度体系。中国现行金融法律法规与规章之间在内容上存在诸多矛盾和抵触，使适用机关在实践中感到无所适从。另外，非银行金融机构发展速度很快，由于法律法规建设跟不上，所蕴藏的风险越来越大。要解决上述问题，可按照“先分散、再集中”的办法有计划地分步完善现有金融法律体系。

第一，在分业经营格局下继续用好现有的法律和政策，同时着手全面清理现有涉及分业经营、分业监管的有关法律、法规，确定监管制度调整与改革的时间表。

第二，根据综合经营的实际进程，尽快修订现有银行、证券、保险监管法规的不适宜条款，制定《金融监督管理法》等法规，为金融业的综合化发展和有效金融监管创造必要的法律环境。

第三，根据综合经营进程的需要，适时对原先的法律框架作彻底改革，制定并颁布符合综合经营取向的法律、法规，并预留政策调整空间，逐步形成与综合经营推进程度相适应的较为完善、完整、科学的金融法律框架和监管制度体系。

3.改进金融监管体制，建立统一监管的组织体系。在监管制度、监管法律逐步完善的基础上，应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系，组建统一的综合监管机构。具体来说，就是合并银监会、证监会、保监会，成立隶属于国务院的中国金融监管委员会，全面负责金融业监管，逐步形成具有中国特色、又与国际接轨的金融监管体制。

中国金融监督管理委员会可以参照国外金融监管机构设立的经验，下设综合局、银行局、证券局、保险局、信托局、审计局、统计信息局、政策研究局、法律局、国际局等机构，在内部分工上按照功能监管、管监分离的原则建立高效的金融监管组织架构，全面负责银行业、证券业、保险业、信托业等所有金融机构监管政策的制定和执行。

4.加强统一的金融信息系统建设，防范系统性风险。在控制和化解综合经营中产生的风险方面，一个重要的措施就是加强统一的金融信息系统建设，增加信息透明度。

目前中国金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态，各个监管部门根据各自需要，分别向监管对象直接提取数据，不可避免地出现多次提取和重复提取的问题。如果实行统一监管，正好可以借机对分散的金融监管信息系统进行彻底整合，建立统一的信息系统，增加金融信息的透明度，防范系统性金融风险。

（作者为国务院发展研究中心国有资产管理办公室主任）